Avgustovsko kolumno sem zaključila z obljubo strokovne teme v naslednjem mesecu in zato septembrska tema: javno naročanje (po novem?).
Najprej pa malce izven naslova. Vedno z zanimanjem preberem razmišljanja ostalih članov našega malega kolektiva piscev kolumn in vesela sem bila, ko sem prebrala kolumno dr. Jake Cepca. V dobi umetnega tega in onega, ko imajo skoraj vse zadeve pred seboj »e«, je povsem profesionalno in iz vidika dolgoletnega predavatelja in udeleženca različnih konferenc, kongresov in predavanj v nekaj stavkih povzel najboljše možne razloge za dejanski obisk teh. Ne vem, če je bil to njegov namen, a kot bralka sem seveda našla poudarek v medčloveških odnosih, razpravah v 3D formatu (beri: iz oči v oči) in plemenitenju strokovnosti vseh sodelujočih. Neizogibno dejstvo je, da bodo različne platforme v prihodnjih letih postale nujno orodje našega dela. Kljub vsemu pa: na koncu dneva je pomemben odtis človeka, strokovnjaka, ki je tudi učeče se bitje. Morda še bolj kot takšni in drugačni algoritmi. Izkušnje, ki pomagajo, da ne delamo vedno znova istih napak, so neprecenljive. Družba, ki ne bo znala ohraniti tega potenciala, bo osiromašena. Orodja naj bodo sluga in ne gospodar!
Nehote je prav njegovo razmišljanje odličen uvod v današnjo strokovno obarvano kolumno. Pravila javnega naročanja, kot jih poznamo danes, so pod črto rezultat tako tehnološkega napredka kot tudi povsem človeškega faktorja. Kot dolgoletna udeleženka in občasno tudi soustvarjalka odgovorov na vprašanja lahko mirno zatrdim, da slovenski zakonodajni okvir ne bi bil takšen, kot je, če zakonodajalec ne bi (bolj ali manj) upošteval tudi pomislekov in predlogov »operativcev na terenu«.
Ureditev sistema javnega naročanja je v veliki meri lakmusov papir sprememb v družbi, predvsem v delu, ko se iz kateregakoli že vzroka spreminjajo naši pogledi ali na težavo ali na rešitev ali, v sicer redkih primerih, na oboje.
Prva zakonska ureditev javnega naročanja sega v leto 2000. Ja, prav sem zapisala – ne gre za tipkarsko napako. V Uradnem listu Republike Slovenije je bilo v 39. številki dne 25. aprila 2000 objavljeno besedilo Zakona o javnih naročilih (ZJN-1) s 137 členi in t.i. prehodnim 6-mesečnim obdobjem. Že takrat je zakonodajalec vedel, da bo treba do uveljavitve sistema prilagoditi tudi kakšen podsistem ali podporni sistem, vsekakor pa prilagoditi tudi poslovanje in notranje delovne procese pri javnih naročnikih. V tistem času sem se z javnimi naročili ukvarjala na strani naročnikov. Že takrat so imeli šefi takšne in drugačne želje (beri: zahteve), ki smo jih bolj ali manj uspešno prelili v predmet javnega naročila. Je pa res, da pravila niso bila tako stroga in dodelana, kot so danes. Marsikaj se je dalo pojasniti in obrazložiti. Nikakor nismo vsega naredili prav, smo pa vedno ostajali znotraj okvirjev dovoljenega.
Druga večja sistemska sprememba je prišla po vstopu Slovenije v Evropsko unijo. Prenos evropske zakonodaje v slovenski pravni red je na začetku pomenil zelo nekritičen prevod besedila, kasneje pa je zakonodajalec vendarle uspel vključiti tudi posebnosti drugih ureditev (npr. obligacijskih in pravdnih) in tudi uveljaviti izjeme, ki jih je dopuščala EU, in so slovenskim naročnikom in ponudnikom olajšali (ne vem, če tudi skrajšali) postopke oddaje javnih naročil.
Kot »rit in srajca« je javno naročanje povezano s pravnim varstvom (revizijskim postopkom). Spremembe so bile včasih vzporedne, včasih pa časovno zamaknjene in so povzročale težave. Tudi hitro spreminjanje zakonskih zapovedi in prepovedi ni doseglo učinka, ki si ga je zakonodajalec želel.
Osebno menim, da sta tako postopek oddaje javnega naročila kot tudi postopek pravnega varstva urejena do te mere, da je mogoče tudi vnaprej presoditi, kakšno odločitev Državne revizijske komisije lahko pričakujemo. Kar seveda ne pomeni, da nas tu in tam kakšna še vedno ne preseneti! Tudi objavljene odločitev Državne revizijske komisije (na kratko: praksa) v veliki meri prispevajo k dokaj poenotenemu razumevanju pravil javnega naročanja in pravnega varstva.
Ko smo se v javnem naročanju že ravno navadili na določene prepovedi, je Evropska komisija (EK) napovedala (korenito?) spremembo vsebinskih izhodišč, posledično ureditve področja javnega naročanja. Razlogov za tovrstne sistemske spremembe je vsak dan polno na naslovnicah časopisov in spletnih portalih. V razmislek: postavljanje (novega) sistema javnega naročanja na temelju današnjih dogajanj se zdi Sizifovo delo. Seveda ni mogoče napovedati, kakšne bodo razmere na evropskem in svetovnem trgu čez nekaj let, zato bi bilo smiselno oblikovati sistem, ki bo po eni strani dovolj stabilen, da bo omogočal zakonito in hitro oddajo javnih naročil, po drugi strani pa dovolj fleksibilen, da ga ne bo v temeljih zamajal vsak metulj.[1]
Naj poudarim: izhodišča so v tem trenutku še v fazi usklajevanja pobude EK. Tudi zato se bo današnja kolumna dotaknila tistih delov, ki najbolj izstopajo glede na dosedanje razumevanje evropskega javnega naročanja. Kot po navadi, imajo nekateri deli povsem legitimne in analitične temelje, nekateri pa so bolj ali manj politično obarvani in zdi se, da odgovarjajo na polpretekla vprašanja, ki so že izgubila svoj pomen.
Nobena (politična) pobuda se ne izogne deklaratornim napovedim ciljev, ki jih želi doseči, procesov, ki (nas) bodo zagotovo pripeljali do boljših rezultatov in dobrobitim, ki jih bodo prinesle spremembe. Pobuda EK kot predvideno časovnico napoveduje: 1) priprava predloga EK v drugem kvartalu 2026 (no, to smo že zamudili), 2) postopek usklajevanja v Evropskem parlamentu in Svetu (12 do 36 mesecev po sprejemu predloga), 3) sprejem in objava z začetkom veljavnosti (20 dni od objave) in 4) obdobje za prenos, če bo sprememba uveljavljena v obliki direktive – približno 2 leti. Pričakovati je torej, da bo nov sistem v vseh državah članicah zaživel leta 2031 ali kasneje.
Glede prenosa direktive je EK pripomnila, da kar 21 od takratnih 28 držav članic evropske reforme (Direktive 2014/23/EU, 2014/24/EU in 2014/25/EU) iz leta 2014 ni uspelo prenesti v nacionalno zakonodajo do 18. aprila 2016. Tudi v tej neaktivnosti držav članic je iskati odgovor na odločitev EK, da pobudo predstavi v obliki uredbe, ki se uporablja neposredno. Koliko manevrirnega prostora prilagoditev posamezni pravni ureditvi to pušča zakonodajalcem v državah članicah, nam je verjetno znano.
Po letih spremljanja oblikovanja zakonskih besedil bi glede tega pripomnila, da bi bilo javnonaročniško in pravovarstveno zakonodajo lažje oblikovati, če bi najprej odstranili elemente, ki pravzaprav sem sploh ne sodijo: čisto poseben sistem za podizvajalce (ko pa imamo pravila že dolga leta urejena v obligacijskih pravilih), izključitve ponudnikov zaradi neplačila davkov in kršitev delovne zakonodaje (ko pa imamo finančno upravo in delovne inšpekcije) in še kakšna naloga javnih naročnikov bi se našla, ki ne sodi v opis del in nalog strokovnjaka za javna naročila. Seveda, z razvojem in vzpostavitvijo različnih aplikacij in portalov je opravljanje teh nalog lažje, ampak še vedno so in nič kaj ne kaže, da bo v bližnji prihodnosti drugače.
Še nekaj vsebinskih izhodišč, ki sicer imajo značaj dnevnega odgovora na včerajšnja vprašanja, kljub temu pa lahko predstavljajo pomembna izhodišča za dolgoročno uporabo.
Kot vedno, EK obljublja, da bodo spremembe poenostavile pravila. No, to bi res rada videla še pred upokojitvijo. Drugo pomembno izhodišče je povečanje števila javnih naročil, kjer (najnižja) cena ne bo edino merilo. Ne vem, kaj sem preslišala, ampak včasih je cena kot edino merilo edina smiselna. Kakšno (dodatno) merilo pa naj si izmislimo npr. za nakup ročnega (neelektričnega) vrtnega orodja ali npr. lopate za »kidanje« snega? EK predlaga uskladitev pravil pod t.i. evropskim pragom. Če sem čisto poštena, slovenski sistem pod t.i. evropskim pragom deluje in bi ga bilo dobro pustiti pri miru. Kakšne konkretne rešitve ali priporočila bo EK ponudila za zmanjšanje števila postopkov javnih naročil, kjer je naročnik prejel le eno ponudbo oziroma tudi število postopkov, kjer se javna naročila oddajo neposredno, iz pobude ni razbrati.
O napovedi uveljavitve principa »kupujmo evropsko« - tole je zelo poenostavljeno povzeto, besedilo se glasi: spodbujanje naročil blaga in storitev, ki so »narejeni v Evropi«, bo verjetno še veliko prelitega črnila, zato zgolj v razmislek: ali lahko stara dama (Evropa) zadovolji pretežni del potreb sama? EK je ob tem zapisala, da naj bi šlo za skrajni ukrep in še to na strateško občutljivih sektorjih. Vsi pa vemo: kar je danes izjema, je jutri skoraj pravilo. Na ta pogled se navezuje tudi vprašanje odpornosti in o(ne)mogočanja sodelovanja gospodarskih subjektov iz tretjih držav.
V tretjo skupino predlogov izboljšav sodijo pobude za energetsko učinkovitejše javno naročanje, spodbujanje javnega naročanja z upoštevanjem delovnopravnih standardov ter ukrepi za okrepitev boja proti korupciji in učinkovito konkurenco.
Toliko za začetek. Še enkrat: gre za pobudo, ki se bo dokončno oblikovala v naslednjih dneh ali mesecih, zato so končna pravila še odprta, prav tako se lahko spremenijo tudi izhodišča.
[1] Umetna inteligenca pravi: zamah metulja (pogosteje metuljev učinek ali butterfly effect) je pojem iz teorije kaosa, ki pomeni, da lahko majhno dejanje sproži velike in nepredvidljive spremembe. Ime izhaja iz vprašanja meteorologa Edwarda Lorenza, ali lahko zamah metuljevih kril v Braziliji povzroči tornado v Teksasu. Teorija kaosa: prikazuje občutljivost sistemov na začetne pogoje. Prenos v vsakdan: uporablja se za situacije, ko imajo majhne, nepomembne podrobnosti velik vpliv na končni izid.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
