c S
Kako demokratizirati izbor evropskega komisarja
prof. dr. Marko Pavliha Redni profesor na Fakulteti za pomorstvo in promet Univerze v Ljubljani in gostujoči profesor na Inštitutu za mednarodno pomorsko pravo na Malti marko.pavliha@fpp.uni-lj.si
19.08.2019 Mediji zopet alarmantno napovedujejo vročo politično jesen, čeravno ogenj že plamení med navidezno počitniškem poletjem. Pred zimo bo ostala le še žerjavica z napol izgorelimi poleni, ki jo bo treba vneto razpihovati naslednjo petletko, da ne zamre in ugasne. Gradovi kajpak še ne gorijo in grofje ne bežijo, teče pa rujno vino v požrešna grla in premnogim tudi kri, na žalost ne samo metaforično.

Navzlic dokaj elitističnemu nominiranju predsednice evropske komisije zunaj nabora špicenkandidatov in tesni izvolitvi v evropskem parlamentu, me njeno materinstvo sedmih otrok, trdno partnerstvo, zdravniška izobraženost, potrpežljivost, delavnost in politični pedigre navdajajo z upajočim optimizmom. Tega ne morem reči za trump-brexitovskega premiera in še katerega skrajneža, ki razgraja po obrabljenem evro-političnem ladijskem podu in nam vsem zelo škoduje, zato v Hesselejevem stilu opozarjam, da kipeče nEUmnosti zahtevajo maksimalno civilno budnost!

Na domačem safariju me je med fekalno farso v Žusterni in lovom na volkove, medvede, ovce in zajce, ki bi ga Delo-ma lahko povzeli kot Medved-zaradi-volkov-zahteva-Zajčevo-glavo press, pozitivno presenetila izbira veleposlanika Janeza Lenarčiča za “slovenskega” evropskega komisarja. Gre za prekaljenega diplomata z bogatimi izkušnjami, ampak preljubi Bog, Vesolje ali Prasila, obvaruj ga anonimnih lažnivcev, krvoločnih no(s)vin(j)arjev, spletnih trolov in napihnjenih tviterašev! Za povrh je naš stanovski kolega, čigar vrline, znanje in veščine sta izpričala vsaj dva vrhunska profesorja: bivši evropski sodnik dr. Boštjan M. Zupančič in nekdanji predsednik republike dr. Danilo Türk.

Toda … če sem povsem odkrit, marsikoga moti postopek, ki ga pravzaprav sploh ni oziroma je vedno znova v rokah aktualnega predsednika vlade, kar ni najbolj demokratično, še posebej ne v primerjavi z dokaj preglednimi procedurami za imenovanje kandidatov za obe sodišči Evropske unije in pred leti tudi za generalno pravobranilko, za Evropsko računsko sodišče in volitve evroposlancev. Na netransparentno izbiro slovenskega komisarja je opozorila tudi Komisija za preprečevanje korupcije, a mi ni znano, kako bo ukrepala.

Odločitev o kandidatu za komisarja (žal) pripada vladam članic Evropske unije, vendar ni jasno, ali gre za prakso ali interpretacijo primarnega evropskega prava, ki govori o ”predlagalni” pristojnosti vlad. Ob tem ne smemo pozabiti, da je po Pogodbi o delovanju EU prav tako v pristojnosti vlad, da imenujejo sodnike evropskih sodišč, pa to ni oviralo slovenskega zakonodajalca, da je pristojnost izbire prepustil državnemu zboru!? Toda v Sloveniji se je oblikovala praksa, ki najbolj ustreza vsakokratni koaliciji oziroma najvplivnejši vladajoči stranki in njenemu prvaku, namreč da komisarja predlaga sam predsednik vlade, njegova ministrska ekipa ga mora potrditi z večino glasov (čeravno bi se za tako pomembno zadevo spodobil konsenz),  nato pa se kandidat predstavi parlamentarnemu odboru za zadeve EU, dasiravno vlada ni vezana na njegov sklep o (ne)podpori. Pogodba o EU  v 17. členu  predpisuje le tri ohlapne pogoje, ki jih mora izpolnjevati sleherni član Evropske komisije: splošno usposobljenost, zavzetost za Evropo in nedvomno neodvisnost. Komisijo potrdi Evropski parlament po postopku, ki ga podrobneje ureja priloga njegovega poslovnika. 

V preteklem desetletju sem se večkrat javno spraševal, kajpada brez haska, zakaj ne bi bili naprednejši od drugih evropskih držav in jim ponudili bolj demokratičen model, saj imamo  na razpolago kar nekaj (u)pravnih variacij na isto temo. Zdaj dodajam še pridržek, da naj pri morebitnem spreminjanju obstoječe prakse vendarle prevlada nenapisano, premalokrat upoštevano načelo, da je status quo običajno mnogo boljši od nepremišljene reforme, ki bi bila namenjena zgolj sami sebi, nabiranju političnih točk in mastnim honorarjem najetih “strokovnjakov.”

Skratka, tule je petero predlogov za pokušino, problematika pa terja najširšo politično in pravno razpravo.

Prvič, politiki bi se lahko dogovorili ali predpisali s posebnim zakonom - za vsak slučaj, ker je pri nas gentlemanski sporazum zgolj prazna marnja, - da je za evropskega komisarja predlagan tisti evropski poslanec, ki v Sloveniji prejme največ glasov na evro-volitvah, ali pa ga je upravičena predlagati tista politična stranka, ki se na teh voltvah najbolje odreže.

Drugič, evropski komisar je de facto nekakšen evropski minister, zategadelj ni logično, da je ustoličen na lažji način kot njegov nacionalni vladni kolega. Iz pravnega razlagalnega načela argumentum a minori ad maius (z manjšega na večje) torej sledi: ker morajo biti po slovenskem pravu ministri izvoljeni v državnem zboru, kar je sicer primerjalno pravno dokaj ponesrečen mehanizem, mora to toliko bolj veljati za evropskega komisarja in še več, naj bo parlamentarno potrjen z absolutno večino! Takšen postopek bi izboljšal transparentnost, pristrigel politično samopašnost katerekoli izvršne (koalicijske) oblasti in omogočil, da se za mikavno evropsko službo poleg politikov prijavijo tudi številni vrhunski strokovnjaki, čeprav je postalo očitno kot beli dan, da je komisar predvsem evro-politik, ki mora trobiti v isti tromblon kot voditelj(ica) komisije.

Tretjič, glede na slovenski ustavni sistem bi bržkone težko opravičili imenovanje komisarja s strani predsednika države, čeprav obstaja tudi ta možnost, denimo po predhodnem posvetovanju z vodji poslanskih skupin.

Četrtič, za minimalno demokratiziranje izbire kandidata za evropskega komisarja bi kazalo posnemati razpisni postopek, ki je doslej veljal za selekcijo člana Evropskega računskega sodišča. Nacionalna izbira je prepuščena posamezni članici in v Sloveniji se je prvi kandidacijski  postopek odvil na podlagi pristopne pogodbe in posebnega vladnega sklepa. Slovenski predstavnik je bil leta 2004 izbran tako, da je vlada zadolžila finančnega ministra, naj pripravi predlog za imenovanje kandidata. Ministrstvo za finance je v Uradnem listu RS objavilo javni poziv za zbiranje predlogov, na katerega so se pravočasno prijavile tri osebe. Finančni minister je vloge preučil in se z vsemi kandidati pogovoril, potem pa je vladi predlagal dr. Vojka A. Antončiča. Podobno se je dogodilo leta 2010, ko je bil izmed sedmih prijavljenih kandidatov izbran mag. Milan M. Cvikl, ki mu je mandat potekel  marca 2016, najverjetneje pa je bil na podoben način izbran tudi njegov naslednik Samo Jereb. Nadaljnji postopek je v pristojnosti Sveta EU, ki po posvetovanju z Evropskim parlamentom s kvalificirano večino sprejme seznam 28 članov, sestavljen v skladu s predlogi držav članic. Člani ”sodišča” (ki to kajpak ni) so izbrani izmed oseb, ki delujejo ali so delovale v okviru zunanjih revizijskih organov, ali pa so posebej usposobljene za to službo. Mandat traja šest let z možnostjo ponovnega imenovanja. Člani opravljajo svoje naloge popolnoma neodvisno in v splošnem interesu Unije.

Postopek je nedvomno bolj pregleden kot pri izbiri evropskega komisarja, vendar mu še vedno manjka solidna zakonska podlaga. Ker tu zares ne gre za politično funkcijo, zopet predlagam v demokratičnem duhu in z namenom preprečevanja politizacije stroke, da pristojni gospodje in gospe pozorno preučijo rešitev, da bi našo članico ali člana evropskega računskega sodišča imenoval predsednik republike na podlagi strokovnih referenc in posvetovanja z relevantnimi institucijami, denimo s centralno banko (Banko Slovenije) in slovenskim računskim sodiščem.

Če se ozremo še po drugih evropskih institucijah, lahko zaključimo, da so izbirni postopki po večini relativno solidno urejeni.

Evropske poslanske volitve glede transparentnosti in demokratičnosti niso problematične, ker jih dokaj korektno ureja Zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament. Slovenija je zopet dobila osem evropskih poslank in poslancev, ki smo jih izvolili s splošnim, neposrednim, svobodnim in tajnim glasovanjem za dobo petih let.

Slovenski kandidati za evropske sodnike so izbrani na podlagi Zakona o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč, ki bi ga kljub mednarodni pohvali za zgledno evropsko ravnanje vendarle lahko še izboljšali, ker je pretirano kompliciran, postopkovno zamuden in čezmerno političen. Postopek se prične z razpisom ministrstva za pravosodje, ki popolne vloge odstopi predsedniku republike, ta mora pridobiti mnenje sodnega sveta in vlade, potem pa predlaga potrebno ali večje število kandidatov državnemu zboru v izvolitev z absolutno večino. Običajni postopek traja približno eno leto in ima kar nekaj vrzeli, o čemer sem (poleg čustvene navlake) pisal v prejšnji kolumni. Med drugim ne predvideva, kdo je glavni skrbnik kandidacijskega postopka (ministrstvo za pravosodje, predsednik republike ali državni zbor), zato je najbolj zanesljivo, da nad postopkom vseskozi bedi sam kandidat, kar terja številna sporočila, opomnike in raznovrstne spodbude, da uradniki in tudi politiki opravijo svoje delo. Predsednik države bi moral imeti pravico, da v primeru pomislekov o osebni in strokovni primernosti prijavljenih kar sam predlaga kandidata, tako kot je to možno pri ustavnih sodnikih, nemara pa bi lahko prav predsedniku v celoti zaupali nalogo, da izbere kandidata na podlagi strokovnega mnenja sodnega sveta in politične opredelitve vlade. Po vzoru Zakona o ustavnem sodišču bi morali tudi mednarodnim sodnikom omogočiti, da se po koncu mandata lahko vrnejo na predhodno delovno mesto.

Za Slovenijo je kajpak pomembna še ena institucija EU - Evropska centralna banka, ki skupaj z nacionalnimi centralnimi bankami sestavlja Evropski sistem centralnih bank, katerega glavni cilj je vzdrževanje stabilnosti cen. Člane izvršilnega odbora imenuje Evropski svet s kvalificirano večino na priporočilo Sveta ministrov za finance in po posvetovanju z Evropsko centralno banko in Evropskim parlamentom (v praksi je bil doslej vedno imenovan kandidat, ki je prejel večinsko podporo Evroskupine). Mandat članov je osem let brez možnosti podaljšanja. Slovenija bi se morala na naslednjo priložnost pripraviti z vnaprej določenim pravičnim kandidacijskim postopkom, na primer najmanj takšnim, ki se uporablja za kronanje člana za evropsko računsko sodišče.

Naposled velja omeniti še dva posvetovalna organa, kjer imamo svoje predstavnike: Evropski ekonomsko-socialni odbor in Evropski odbor regij. Prvi je most med Evropo in organizirano civilno družbo, ki s svojimi 350 člani omogoča ustanovam Unije, da pri pripravi odločitev ovrednotijo in upoštevajo interese različnih gospodarskih in socialnih skupin. Člani odbora naj bi v svojih domovinah zastopali različne ekonomske, socialne in kulturne interese, zato so razdeljeni v tri skupine: delodajalce, delojemalce in skupino raznih dejavnosti (semkaj denimo sodijo kmetje, potrošniki, okoljevarstveniki, organizacije družin in nevladne organizacije). Članice oziroma člane potrdi Svet EU s kvalificirano večino na predlog nacionalnih vlad in po posvetovanju z Evropsko  komisijo. Mandat traja pet let z možnostjo ponovnega imenovanja.

Republika Slovenija je upravičena do sedmih članov, ki jih imenuje vlada, kar dopušča izvršni oblasti preširok politični manevrski prostor, zato bi morali izbirni postopek urediti s posebnim zakonom, ki bi omogočal splošno kandidaturo s končnim imenovanjem s strani predsednika republike na podlagi posvetovanj z gospodarsko zbornico, sindikati in drugimi zainteresiranimi civilnimi organizacijami. V najslabšem primeru bi jih lahko izvolil državni zbor, kjer ima opozicija vsaj možnost razpravljati in morebiti ugovarjati, če pa tudi to ni politično sprejemljivo, naj odloča vlada po identičnem postopku kot velja za izbiro člana evropskega računskega sodišča. Ker število mest Slovenije v tem odboru ne omogoča povsem enakopravne delitve med tri skupine, velja praksa, da Ekonomsko-socialni svet kot predstavnik delodajalcev in delojemalcev predlaga pet kandidatov (dva predstavnika delodajalcev in tri predstavnike delojemalcev), Kmetijsko gozdarska zbornica kot predstavniški organ kmetov predlaga enega kandidata in Zavod Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij prav tako enega kandidata. Dosedanje izkušnje so menda pokazale, da je takšna razdelitev mandatov med predstavnike treh skupin primerna.

Drugo posvetovalno telo je Evropski odbor regij, ki ga prav tako tvori 350 predstavnikov evropskih regionalnih in lokalnih organov ter enako število nadomestnih članov iz vseh držav članic. Mandat traja pet let z možnostjo ponovne kandidature. Sloveniji pripada sedem članov in sedem nadomestnih članov. Člane  predlagajo države članice v skladu z lastnimi pravili, potrditi pa jih mora Svet EU. Postopek za imenovanje predstavnikov slovenskih lokalnih oblasti v mednarodnih organizacijah organov lokalne samouprave (ki je prima facie dovolj dober), je slovenska vlada v letu 2011 določila s sklepom o merilih in postopku za sestavo delegacij reprezentativnih združenj občin v mednarodnih organizacijah občin in v drugih mednarodnih organizacijah. Člani slovenske delegacije in njihovi nadomestni člani so imenovani na podlagi predlogov predstavniških združenj slovenskih občin, in sicer Skupnosti občin in Združenja občin. Pri izboru se upošteva vrsta meril, zlasti položaj izvoljenega predstavnika, ravnovesje med spoloma in političnimi skupinami ter geografska in teritorialna porazdelitev.

Sklepno lahko torej ugotovimo, da smo večino selekcijskih postopkov glede kandidatov za najbolj prestižne evropske funkcije regulirali pregledno in demokratično, zato naj bo to še dodaten argument, a fortiori, da poslej oziroma čez pet let tako ukrepamo pri izboru našega naslednjega evropskega komisarja.