Ustavnopravni pogled na omejitev oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem

ZGos-1 predvideva nadomestitev veljavne ureditve opravljanja gostinske dejavnosti kot sobodajalec v 14. členu Zakona o gostinstvu (ZGos)³ z ureditvijo gostinske dejavnosti oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem v 18. členu ZGos-1. Oddajanje stanovanja v kratkotrajni najem je mogoče - po novem - v skladu z 19. točko prvega odstavka 2. člena in tretjim odstavkom 3. člena ZGos-1 opredeliti kot »nudenje storitve nastanitve gosta, ki pomeni nudenje nočitve ali počitka, v stanovanju«⁴in se torej ne razlikuje bistveno od veljavne opredelitve »sobodajalstva« v prvem odstavku 14. člena ZGos. Enako kot doslej bodo lahko dejavnost oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZGos-1 opravljali sobodajalci kot fizične osebe,⁵ samostojni podjetniki posamezniki in pravne osebe kot ponudniki kratkotrajnega najema.

Za razliko od veljavne ureditve v ZGos, ki ne pozna posebnih omejitev za opravljanje dejavnosti »sobodajalstva«,⁶ pa ZGos-1 v 18. členu bistveno zaostruje pogoje za opravljanje dejavnosti oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem in določa številne omejitve. Predvsem glede:

– dopustnih pravnoorganizacijskih oblik za opravljanje te dejavnosti glede na klasifikacijo stanovanjske stavbe, v kateri se stanovanja nahaja,
– dopustnega skupnega trajanja oddajanja posameznega stanovanja v kratkotrajni najem v koledarskem letu in
– časovne veljavnosti soglasja solastnikov stanovanjske stavbe za oddajanje posameznega stanovanja v kratkotrajnih najem in njegove vezanosti na konkretno osebo – sobodajalca.

Skladno s četrtim odstavkom 18. člena ZGos-1 bodo lahko stanovanje v eno- ali dvostanovanjski stavbi v kratkotrajni najem tako kot doslej oddajali vsi ponudniki kratkotrajnega najema. Stanovanje v tri- in večstanovanjski stavbi pa bodo lahko po novem v kratkotrajni najem oddajali le še sobodajalci. To z drugimi besedami pomeni, da opravljanje dejavnosti oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem v stanovanju v tri- in večstanovanjski stavbi ne bo več mogoče za fizične osebe v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika posameznika in za vse pravne osebe, ne glede na njihovo pravnoorganizacijsko obliko.

V šestem odstavku 18. člena ZGos-1 je nadalje določena tudi omejitev skupnega trajanja oddajanja posameznega stanovanja v kratkotrajni najem, in sicer na 60 dni v koledarskem letu za stanovanja v tri- in več stanovanjskih stavbah in 150 dni v koledarskem letu za stanovanja v eno- ali dvostanovanjski stavbah. Pri tem bo lahko občina na podlagi sedmega odstavka 18. člena ZGos-1 s splošnim aktom za posamezno območje občine ali celotno občino znižala ali zvišala največje dovoljeno število dni oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem za 30 dni.

Vlada oziroma pripravljavec je namreč izhajal iz premise, da je načrtovanje prostorske in stanovanjske politike – tej namreč služijo predvidene omejitve – v temelju izvirna pristojnost občin,⁷ s čimer je sledil tudi regulatornim trendom v drugih državah Evropske unije (v nadaljevanju EU).⁸ Skupno trajanje oddajanja stanovanja v kratkotrajni najem bo tako v praksi omejeno na razpon med 30 in 90 dni za stanovanja v tri- in več stanovanjskih stavbah in med 120 in 180 dni za stanovanja v eno- ali dvostanovanjski stavbah.⁹

Pomembno dodatno omejitev oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem pa nenazadnje predstavlja tudi v devetem odstavku 18. člena ZGos-1 določena kogentna zamejitev časovne veljavnosti podanega soglasja solastnikov za oddajanje stanovanja v kratkotrajnih najem v tri- in večstanovanjskih stavbah in njegova vezanost na osebo - sobodajalca (neprenosljivost). Po novem bodo (lahko) namreč solastniki to soglasje, ne glede na njihovo voljo, podali le za obdobje treh let, po tem času pa bo moral lastnik za nadaljnje oddajanje stanovanja v kratkotrajni najem zaprositi za novo soglasje.

Uvodoma želiva izpostaviti, da zakonsko določanje pogojev in omejitev za oddajanje stanovanj v kratkotrajni najem samo po sebi ni (nujno) ustavnopravno sporno. Reševanje stanovanjske problematike z zagotavljanjem zadostnega števila stanovanj za oddajanje v dolgoročni najem po dostopnih cenah je namreč legitimen cilj, ki je v javnem interesu, Vlada in zakonodajalec pa imata pri izbiri ukrepov - tudi takšnih, ki omejujejo lastninskopravna upravičenja lastnikov stanovanj - v okviru socialne funkcije lastnine iz 67. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava)¹⁰ relativno široko polje proste presoje. Poleg tega so, sicer med seboj v bistvenem različne, omejitve oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem v preteklih letih že uzakonile tudi nekatere druge države članice EU. Skladnost uzakonjenih omejitev z ustavnim redom teh držav in pravnim redom EU pa so potrdila tudi (najvišja) nacionalna sodišča in Sodišče EU (v nadaljevanju SEU).¹¹

Dobrim namenom navkljub se lahko izkaže, da predlagana ureditev v ZGos-1 zaradi intenzivnosti omejitve oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem - v primeru samostojnih podjetnikov posameznikov in pravnih oseb ta omejitev v pomembnem delu preraste celo v popolno prepoved - ni skladna z nekaterimi temeljnimi ustavnimi pravicami in načeli.¹² Gre predvsem za ustavne pravice in načela iz 2. člena (načelo pravne države),¹³ 33. člena (pravica do zasebne lastnine),¹⁴ 35. člena (splošna svoboda ravnanja)¹⁵ in 74. člena (svobodna gospodarska pobuda)¹⁶ Ustave.

Poseg v ustavne pravice ali z zakonom predpisan način njihovega uresničevanja

Na prvi pogled je jasno, da ZGos-1 z določanjem pogojev in omejitev v zvezi z oddajanjem stanovanj v kratkotrajni najem fizične in pravne osebe omejuje pri svobodnem upravljanju premoženja oziroma pri izvajanju gospodarske dejavnosti. Stanovanje je nepremično premoženje in kot takšno uživa polni varovalni učinek pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Z besedami Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) v zadevi, ki se je prav tako nanašala na stanovanja:

Neločljivo s tem je skladno s sodno prakso Ustavnega sodišča povezano tudi upravičenje do uživanja civilnih sadov, ki jih prinaša lastninska pravica,¹⁸ kar je še posebej v sistemu tržne ekonomije prepleteno tudi s pravico do splošne pogodbene avtonomije strank, ki je varovana (tudi) v okviru ustavne pravice iz 35. člena Ustave, in - posebej poudarjeno, vendar ne omejeno na pravne osebe - pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.¹⁹

Vendar pa so družbeni razvoj in zahteve življenja v skupnosti že zelo zgodaj pripeljali do spoznanja, ki je kodificirano tudi v že omenjenem 67. členu Ustave. Posameznik naj bo pri izvrševanju lastninske pravice omejen z njeno gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo oziroma povedano drugače: »Lastninska pravica se ne razteza od pekla do neba.« Potreba po regulaciji pa je še posebej očitna pri nepremičnem premoženju. Zemlja oziroma prostor je namreč omejena dobrina, hkrati pa vsak posameznik za svoj skladen razvoj potrebuje dom - stanovanje. Ustavno sodišče je v svoji sodni praksi tozadevno že izpostavilo, da ima stanovanje za posameznika poudarjen socialni pomen, saj je bistvena sestavina osebnega, družinskega in socialnega položaja posameznika in kot taka eden od pogojev za uresničevanje (nekaterih) drugih ustavnih pravic.²⁰

Tako ni dvoma, da Vlada s predlaganimi omejitvami in pogoji za oddajanje stanovanj v kratkotrajni namen zasleduje (vsaj en) legitimen cilj: reševanje demonstrabilne stanovanjske problematike, zlasti med mladimi.²¹, ²²

Kot tri najpomembnejše ustavnopravno relevantne omejitve oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem v 18. členu ZGos-1 izpostavljava že omenjene:

1. omejitev dopustnega trajanja kratkotrajnega oddajanja posameznega stanovanja v koledarskem letu (šesti in sedmi odstavek),

2. omejitev kratkotrajnega oddajanja stanovanj v primeru tri- ali večstanovanjskih stavb zgolj na sobodajalce (četrti odstavek) in

3. omejitev časovne veljavnosti soglasja solastnikov stavbe za oddajanje stanovanja v kratkotrajni najem na tri leta (deveti odstavek).

Ključno za nadaljnjo ustavnopravno presojo izpostavljenih omejitev oziroma pogojev je vprašanje, ali gre pri teh omejitvah za poseg v zgoraj navedene ustavne pravice (tretji odstavek 15. člena Ustave) ali zgolj za z zakonom predpisan način njihovega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Razlika je pomembna: v primeru posega so določbe podvržene strogemu testu sorazmernosti, v primeru predpisovanja načina izvrševanja pa le testu razumnosti. Pri tem se bo Ustavno sodišče - ob morebitnem sporu²³ - vprašalo, ali je zakonodajalec pri uresničevanju svoje zakonodajne pristojnosti zaradi zasledovanja socialne funkcije lastnine iz 67. člena Ustave posegel v samo jedro ustavne pravice do zasebne lastnine.²⁴ V primeru pozitivnega odgovora gre za poseg v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave, ta pa je podvržen že omenjenemu strogemu testu sorazmernosti.

Meniva, da bi moralo Ustavno sodišče predstavljene omejitve - zlasti časovno omejitev dopustnega skupnega letnega trajanja kratkotrajnega oddajanja stanovanja v najem in omejitev dopustnih pravnoorganizacijskih oblik za kratkotrajno oddajanja stanovanj v tri- in večstanovanjskih stavbah - presojati kot poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ter z njo povezanih pravic do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.

Standard pri presoji razumnosti ukrepa je namreč izredno nizek: težko si je zamisliti, kako predvidene omejitve niso v razumni zvezi z zasledovanim legitimnim ciljem. Posledično je tudi stopnja varstva ustavne pravice do zasebne lastnine bistveno nižja, saj lahko država v posameznikovo premoženjsko sfero oziroma premoženje posega praktično neomejeno, vse dokler takšen poseg ni prekomeren.²⁵ Poleg tega pa bi Ustavno sodišče s presojo v okviru strogega testa sorazmernosti odgovorilo na pomembni vprašanji glede nujnosti (drugi korak testa) in sorazmernosti predlagane ureditve v ožjem smislu (tretji korak testa). Zgolj na takšen način bi lahko ovrednotilo različne vzroke, ki narekujejo potrebo po regulaciji stanovanjskega trga in odgovorilo na vprašanje, ali so omejitve nujno potrebne za dosego cilja ter – če so – ali država lastnikom stanovanj ne nalaga nesorazmernega bremena...

Nadaljevanje članka za naročnike >> Matija Urankar, Gal Gračanin: Ustavnopravni pogled na omejitev oddajanja stanovanj v kratkotrajni najem

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 12, 2025

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------