Spoznanja iz srednje in vzhodne Evrope: Slovenija, Madžarska in Poljska pred Evropskim sodiščem za človekove pravice

Če opisano ne vzbudi vsaj kančka skepticizma, v ponazoritev nekoliko drugačne dejanske situacije ponujava rezultate petletne študije ERC projekta Human Rights Nudge.² Za namen te priloge se osredotočava zgolj na tri države srednje in vzhodne Evrope: Slovenijo, Madžarsko in Poljsko. Analiza temelji na obširni metodologiji, ki obsega pregled vseh 3173 sodb, izdanih proti trem državam do leta 2021, in vsebuje vse podatke, posredovane Odboru ministrov o njihovi izvršitvi, podatke, ki smo jih v vsaki državi pridobili z vpogledom v objavljene dokumente državnih organov treh vej oblasti, podatke, pridobljene s pregledom objav nevladnih organizacij, drugih institucij za varstvo človekovih pravic, medijev ter akademikov, in podatke, pridobljene v intervjujih, vključno s predstavniki Oddelka za izvrševanje sodb ESČP (oddelek). Rezultati kažejo, da so v primerjavi s podobnimi uradnimi prikazi prav vse tri države pred kratkim korenito spremenile svoj pristop do izvrševanja sodb ESČP, ki so ga vzdrževale od vstopa v SE v začetku 90-ih let. Pri tem se je Slovenija iz države z eno samo izvršeno sodbo pred letom 2015 povzpela v zvesto zaveznico ESČP, medtem ko sta na drugi strani Madžarska in Poljska nekdaj dobre odnose z mednarodno institucijo nadomestili z izogibanjem in (selektivnim) upiranjem izvrševanju sodb.

Preden nadaljujemo, omenimo, zakaj velja primerjati prav navedene tri države. Poleg podobnih geopolitičnih značilnosti – vse tri države namreč ležijo v srednji in vzhodni Evropi – imajo vse podobno (politično) zgodovino, saj so se pridružile SE v 90-ih letih kot mlade demokracije, približno desetletje po tem pa tudi hkrati pristopile k EU. Vse imajo (v primerjavi s številnimi državami) tudi relativno malo primerov ESČP, hkrati pa si delijo nekatere velike sistemske probleme, denimo sodne zaostanke.³ Kljub podobnim izhodiščem pa se države tudi razlikujejo, pri čemer je za vprašanje človekovih pravic najpomembnejše to, da sta od leta 2010 vodenje Madžarske in v letih 2015–2023 vodenje Poljske prevzeli neliberalni stranki Viktorja Orbana ter Jarosława Kaczyńskega. Prav to v literaturi velja za pomemben dejavnik, ki lahko korenito pretrese odnos države do mednarodnih institucij, namenjenih varovanju človekovih pravic.

To smo preverili v naši raziskavi, pregled rezultatov pa v treh delih ponujava v tej prilogi. Prvi del se tako posveča splošnemu orisu vedenja treh držav v postopku nadzora izvrševanja sodb ESČP, ki se, kot omenjeno, tudi pogosto znajde v uradnih evidencah. Drugi del je namenjen rezultatom podrobnejše analize vsake izmed držav, ki v primerjavi s prvim delom razkrije njihove različne pristope. Tretji del služi pogledu v zakulisje izvrševanja sodb ESČP in odkrije mreže akterjev, ki sodelujejo pri implementaciji v vsaki državi, primerjava njihovih različnih struktur pa ponuja dognanja, iz katerih se lahko naučimo o (učinkovitem) delovanju sistema.

Uvodoma si poglejmo splošne številke izvrševanja sodb ESČP v treh državah. Kot omenjeno, se te pogosto znajdejo v uradnih statistikah kot pokazatelj dobrega delovanja sistema, za katerega se, vsaj glede na prikazano uspešnost, zdi, da se obnese veliko bolje kot drugi regionalni sistemi za varstvo človekovih pravic, denimo Medameriško sodišče za človekove pravice ter Afriško sodišče za človekove pravice in pravice ljudstev.⁴

Vpogled v splošne podatke pokaže, da so odstotki skupno izvršenih zadev v vseh treh državah zares relativno dobri. Z 98 % v Sloveniji (339 od 345 primerov), 95 % na Poljskem (1638 od 1723 primerov) in 75 % izvršenimi zadevami do leta 2021 na Madžarskem (825 od 1105 primerov), vse tri države vztrajajo visoko (ali ravno) nad vzhodnoevropskim povprečjem. Navedeno prikazuje graf 1, ki ilustrira razmerje med zaprtimi in odprtimi primeri vseh sodb in poravnav posamezne članice SE, skupno izdanih do leta 2021.

Graf 1 – Razmerje med zaprtimi in odprtimi primeri vseh sodb in poravnav posamezne članice SE, skupno izdanih do leta 2021

Iz grafa 1 izhaja, da kljub relativno visokim deležem izvršenih primerov v vseh treh državah (poudarjeno z rdečo) obstaja opazen razkorak med Slovenijo in Poljsko na eni ter Madžarsko na drugi strani. Pri tem se z več kot 90 % izvršenih zadev Slovenija in Poljska znajdeta med najuspešnejšimi članicami SE, ki jih tvorijo ustanoviteljice organizacije in značilno tudi države iz zahodne in severne Evrope. Nasprotno pa je Madžarska nekoliko bolj na repu lestvice in si prostor deli z državami vzhodne Evrope. Ne glede na to pa tudi Madžarska z najnižjim odstotkom izvršenih zadev med tremi obravnavanimi državami pade ravno v 75-odstotno povprečje držav, ki so se SE pridružile po veliki širitvi leta 1990.

Vendar prikazana (kumulativna) razmerja med vsemi odprtimi in zaprtimi primeri pogosto niso najboljši pokazatelj dejanskega stanja. Ne zgolj da taka površinska obravnava ne upošteva teže primerov, marveč so v skupni delež pogosto vključene tudi t. i. prijateljske poravnave, ki situacijo prikažejo boljšo, kot je. Kot vsak drug primer so namreč tudi te posledica kršitve Evropske konvencije za človekove pravice (EKČP), vendar pa navedeni instrumenti praviloma zahtevajo zgolj preprosto plačilo odškodnine brez drugih, kompleksnejših ukrepov. Da bi prikazali bolj resnično sliko uspeha vsake izmed treh držav, velja podatke o izvršenih zadevah razvrstiti glede na tip primera. Ti se v splošnem delijo na vodilne (problem naslovljen prvič in lahko predstavlja precedens za naslednje) ali ponavljajoče se primere (problem ponovno naslovljen) ter omenjene poravnave. Tipologija primerov je pomembna, saj pove, kako težavna bo njihova izvršitev, in torej ukrepe, ki jih mora država sprejeti kot posledico primera. Tako vodilni primeri praviloma zahtevajo najzahtevnejše posamezne (zadoščenje in odprava posledic kršitve za posameznika ali sorodnike, če ta ni udeleženec postopka) ter splošne ukrepe (odprava posledic in preprečitev ponovitve kršitve na sistemski ravni), ponavljajoči se primeri imajo drugačne, zgolj posamezne ukrepe, splošne primere povzamejo po vodilnem primeru, poravnave pa navadno ne zahtevajo drugih ukrepov. Deleže uspešno izvršenih primerov glede na njihov tip v treh državah prikazujeva na sliki 1.

Slika 1 – Delež uspešno izvršenih primerov glede na tip

Glede na sliko 1 sta si Madžarska in Poljska po strukturi ESČP primerov zelo podobni, hkrati pa se vidno razlikujeta od Slovenije. Najopaznejša razlika med Madžarsko in Poljsko na eni ter Slovenijo na drugi strani je prav delež sklenjenih poravnav, ki je v obeh državah ne zgolj krepko nad slovenskim (3 % vseh zaprtih primerov), temveč zaobjema celo več kot polovico primerov na Madžarskem (55 % vseh zaprtih primerov) in nekoliko manj kot polovico na Poljskem (43 % vseh zaprtih primerov). Druga opazna razlika je prevladujoči delež ponavljajočih se primerov v Sloveniji (86 % vseh zaprtih primerov). Naši podatki v zvezi s tem kažejo, da je ta posledica obsodbe glede sodnih zaostankov v pilotni sodbi Lukenda proti Sloveniji (št. 23032/02) z dne 6. januarja 2006, ki ji je sledilo še 263 primerov. Nazadnje se države vidno razlikujejo še v tem, koliko vodilnih in s tem najpomembnejših primerov so uspešno razrešile. Pri tem so v Sloveniji razrešeni vodilni primeri leta 2021 predstavljali 11 %, na Poljskem 9 %, na Madžarskem pa zgolj 5 % vseh primerov.

V skladu s povedanim lahko sklenemo, da se Madžarska primerov loteva predvsem preko poravnav, ki na splošno omogočajo izvensodno razrešitev situacije ter, kot omenjeno, predstavljajo najlažji način izvršitve sodb. Sledita ji Poljska, kjer poravnave še vedno predstavljajo visok delež primerov, ter Slovenija, kjer je ta zanemarljiv. Vse države se tudi spopadajo z znatnim številom ponavljajočih se primerov, vodilne sodbe pa predstavljajo le majhne deleže. Navedeno ima številne pomembne posledice. Prvič, ker so poravnave pogosto vštete v uradne deleže izvršenih sodb (graf 1), je uspešnost izvrševanja sodb ESČP članic SE pogosto prikazana boljše, kot je v resnici. Drugič, s tem povezano, če poravnave s slike vseh primerov odstranimo, odstotek uspešno izvršenih sodb na Madžarskem pade na 67 % (369 od 550 sodb) in na Poljskem na 92,5 % (923 od 997 sodb), kar je, sploh v prvi državi, znatno manj.⁵ Tretjič, če s slike nazadnje odstranimo še ponavljajoče se sodbe ter se ozremo zgolj na sliko uspešno izvršenih vodilnih sodb, ki hkrati predstavljajo najpomembnejše zadeve, odstotek na Madžarskem pade na 45 %, na Poljskem na 78 % (138 od 177 vodilnih sodb) ter v Sloveniji na 87 % (39 od 45 vodilnih sodb). Splošna slika izvrševanja vseh primerov v državah SE (graf 1), kjer so si države precej podobne, ter podrobnejši prerez zadev držav (slika 1), kjer že opažamo večja odstopanja, se torej močno razlikujeta.

Še en pomemben podatek v zvezi s tem je struktura kršitev EKČP, ki so podlaga za vse tipe primerov v posamezni državi. Te predstavljajo informacijo o »težavah«, s katerimi se države spopadajo in so jih dolžne obravnavati, hkrati pa podatek o njihovem številu in torej razširjenosti priča tudi o obstoju obsežnejših sistemskih problemov. Ti za rešitev praviloma zahtevajo veliko časa ter kompleksne ukrepe držav, ki pa naj bi bili, vsaj po logiki sklepanja, odvisni od vrste kršitve in obsega problema. Graf 2 tako prikazuje kršitve, ki sestavljajo vse (ne zgolj zaprtih) do leta 2021 izdane sodbe proti trem državam. Graf izključuje prijateljske poravnave.

Graf 2 – Kršitve, ki predstavljajo vse do leta 2021 izdane sodbe

Iz grafa 2 je razvidno, da največji problem v vseh treh državah predstavljajo kršitve poštenega procesa (kršitve členov 6, 7 in 13 EKČP), ki v Sloveniji predstavljajo 87 %, na Madžarskem 69 %, na Poljskem pa 43 % vseh primerov. V vseh treh državah se tovrstne kršitve konkretno nanašajo predvsem na pravico do sojenja v razumnem roku, najvidneje izpostavljeno v skupinah primerov Lukenda proti Sloveniji, Timar proti Madžarski (št. 36186/97) z dne 9. julija 2003 ter Kudła proti Poljski (št. 30210/96) z dne 26. oktobra 2000. Vidna razlika med njimi v zvezi s tem pa je, da je v zaprtje primera Lukenda Odbor ministrov do sedaj uspela prepričati zgolj Slovenija, in to kljub temu, da so se razreševanja sistemskega problema vse tri države lotile resno, temu posvetile leta prizadevanj ter številne ukrepe. Kršitvam poštenega procesa v Sloveniji (8 %) in na Poljskem (41 %) sledijo kršitve, povezane s telesno celovitostjo (členi 2, 3 in 5 EKČP), na Madžarskem (13 %) pa kršitve pravice do zasebne lastnine (prvi člen prvega protokola k EKČP). Tretje mesto si v Sloveniji (4 %) in na Poljskem (11 %) delijo kršitve iz naslova zasebnega življenja (členi 8, 10, 14 EKČP), na Madžarskem pa kršitve iz naslova telesne celovitosti (10 %). Najredkeje kršene pravice na Madžarskem predstavljajo kršitve, povezane z zasebnim življenjem (8 %), na Poljskem (5 %) in v Sloveniji (1 %) pa kršitve pravice do zasebne lastnine. Kot omenjeno, naj bi tip kršitve v teoriji nakazoval tudi smer in zatorej tip ukrepov, ki jih bo država ponudila, da se situacija razreši. Tako naj bi težje kršitve (npr. telesna celovitost) zahtevale številčnejše in bolj zahtevne ukrepe kot lažje kršitve (npr. zasebna lastnina), ki naj bi, obratno, zahtevale manj zahtevne ukrepe. Presenetljivo pa so rezultati naše raziskave drugačni in namesto tega kažejo, da so si vse države pri ukrepih, ki jih poročajo Odboru ministrov, zelo podobne.

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Ula Aleksandra Kos, dr. Veronika Fikfak: Spoznanja iz srednje in vzhodne Evrope: Slovenija, Madžarska in Poljska pred Evropskim sodiščem za človekove pravice

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 10-11, 2025

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------------