c S

Pravo naravnih nesreč: hierarhični premiki odgovornosti

23.10.2023 Članek obravnava sodno prakso v zvezi z naravnimi nesrečami s posebnim poudarkom na obveščanju o tveganjih, pri čemer razkriva razmerja med različnimi zainteresiranimi stranmi pri obvladovanju nesreč.1 Ugotavljamo, da spremembe v pravni praksi odražajo pomanjkljivosti pravnih sistemov pri obravnavi nesreč, kar je še posebej očitno pri določanju pravne odgovornosti. Naravne nesreče niso več le naravni pojav, ampak so postale družbeni, kulturni, politični ter nenazadnje moralni in s tem tudi pravni pojav. To vodi v prenos (pravne) odgovornosti z višjih na nižje prostorske ravni in večjo kriminalizacijo sodnih primerov, povezanih z naravnimi nesrečami.

Odgovornost za izgube zaradi naravnih nesreč

Po večjih naravnih nesrečah2 v zadnjih desetih letih smo bili priča sodnim postopkom, v katerih so sodišča presojala o odgovornosti zaradi izgub. Da so te lahko stvar prava, dokazujejo obravnave prometnih nesreč, zapuščin in stečajev, ki so pravično obravnavani ne glede na velikost izgub. Imajo pa sodne razprave o naravnih nesrečah širše družbene posledice, saj vplivajo na politične, znanstvene, gospodarske in moralne sisteme. Naravne nesreče tako povezujejo naravo in družbo. So naravni dogodki ali celo njihova odsotnost, kot je suša,3 ki jih družba občuti kot grožnjo ter utrpi izgube in motnje v delovanju. Čeprav so v razmerju do človeka nekaj "zunanjega", imajo notranje vzroke.4,5 V preteklosti so jih dojemali kot "božjo šibo",6 bile so orodje, s katerim naj bi Bog usmerjal človekovo ravnanje. To je odpiralo moralna vprašanja in iskanje krivca po starozavezni logiki "grešnega kozla". Ukrepi so izhajali iz tega dojemanja, zato je šlo bodisi za umik bodisi za sprijaznjenje z izgubami, kar so usmerjali z mitologizacijo.

Človek kot žrtev višje sile

Danes višjo silo po eni strani še vedno dojemamo kot "napadalca", proti kateremu se bojujemo,7 po drugi strani pa je človek v vlogi žrtve. Odgovornost za izgube je tako zunanja, človek pa odrešen (krivdne) odgovornosti. Na tem temelji zavarovalniški termin "naravna višja sila", ki spada med osnovne rizike in pomeni

"dogodek, ki ga ni bilo mogoče pričakovati, se mu izogniti ali ga odvrniti. Kot tak mora biti povzročen od zunaj in ne more biti posledica uporabe neke stvari ali dejavnosti".8

Višja sila omogoča oprostitev objektivne odškodninske odgovornosti,9 zato so naravne nesreče v Franciji veljale za nezavarovljive do leta 1982, ko je zakon uvedel obvezno zavarovalno kritje.10 V pravu termin označuje nekaj, kar je onstran prava in morale in česar ne moremo nadzorovati.11 Po slovenskem Pravnem terminološkem slovarju povezan z naravnimi nesrečami, saj je to "nepredvidljiv in nepričakovan zunanji dogodek, ki ga ni mogoče odvrniti, npr. požar, povodenj, potres".12 Po sodbah Sodišča EU obsega višja sila neobičajne okoliščine, na katere posameznik ne more vplivati in se jim kljub potrebni skrbnosti ne more izogniti.

Z razvojem znanosti smo prešli z razlage vzrokov s pomočjo nadnaravnega in višje sile do razlage s pomočjo zapletenih razmerij med naravo in družbo. Ker poznamo součinkovanje vplivnih dejavnikov in vzroke, naravne nesreče niso več nepričakovani naravni procesi. Ustavno sodišče je na primer epidemijo covid-19 opredelilo kot naravno nesrečo, ker je "mešana, ne nujno povsem naravna ali civilizacijska".13 Geografi so med prvimi poudarjali, da so naravne nesreče sestavni del pokrajine.14 Danes je splošno sprejeto, da gre za kompleksne pojave na meji narave in družbe, kar označuje izraz natech.15,16

Temu sledijo zavarovalniški in pravni sistemi. V sodobnih državah politike odločitve in ukrepe oblikujejo različni zasebni in javni akterji, med katerimi je težko razmejiti odgovornosti,17 zato so vedno pogostejši sodni primeri s tega področja. Sodišča v zadnjem času poudarjajo subjektivni element, dokazno breme pa je na strani tožeče stranke. To je problematično, saj subjekti naravnih nesreč postanejo normativni subjekt prava kot ekstatični, iracionalni in omejeni - ker pa pravo zahteva ekstatičen subjekt, je naravna nesreča končna točka prava.18

V evropskih državah se sistemi odgovornosti bistveno razlikujejo po taksonomiji in strukturi. Največje razlike so med "kontinentalnim" in "anglosaškim" pravom, kar predstavlja primer vodnega odtoka. Nemški civilni zakonik predpisuje splošno odgovornost in lastnikom zemljišč nalaga služnost odtoka. Lastniki ne morejo spremeniti odtoka s svojega zemljišča, če bi to povečalo količino odvedene vode na sosednje nižje zemljišče.19 Nasprotno pa angleško in irsko pravo dovoljujeta, da lastnik zemljišča z izboljšanjem drenažnega sistema svoje zemljišče brani pred površinskimi vodami in s tem poveča količino odvedene vode na spodnje zemljišče. Kompromis pristopov je doktrina razumne rabe v smislu, da so spremembe naravnih odtočnih vzorcev sicer potrebne, zakonite pa, če se izvajajo na razumen način in če koristi odtehtajo škodo. Dejanja enega lastnika ne smejo negativno vplivati na pravice drugih. To načelo so sprejele nekatere članice EU, podobno načelo upravljanja brez škodljivih vplivov zagovarja ameriško združenje državnih upraviteljev poplavnih območij.20,21

V članku razpravljamo o sodni praksi glede odgovornosti za škodo ob naravnih nesrečah.22 Ugotavljamo, da spremembe odsevajo družbeni razvoj, vidne so pomanjkljivosti pravnih sistemov pri obravnavi nesreč,23 še posebej pri določanju odgovornosti.24

Pravna obravnava naravnih nesreč na slovenskih sodiščih

Na portalu Sodna praksa v Republiki Sloveniji25 smo analizirali odločbe sodišč za obdobje od leta 1990 do leta 2022. Na podlagi poznavanja teme smo oblikovali naslednji iskalni niz: plaz, poplavno območje, škoda naravne nesreče, suša, poplava, naravne nesreče, močan veter, vihar, neurje, pozeba, naravne izredne razmere, plazovito območje, potres, žled, zmrzal, erozijsko območje, gozdni požar, morska poplava, vročinski val, toča, naravna katastrofa, obnova, izgube, odziv in obnova, višja sila ter upoštevali sklicevanja na:

- Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN),26

- Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN)27 in

- Zakon o popotresni obnovi objektov in spodbujanju razvoja v Posočju (ZPOOSRP).28

Iskanje je vrnilo 1264 zadev, pregledali smo povzetke primerov in analizirali 80 sodb (slika 1). Pregledali smo tudi sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) s tega področja.

Slika 1 - Delež (%) primerov s področja naravnih nesreč, ki so jih obravnavala slovenska sodišča v obdobju 1990-2022, glede na ključne besede.

/Priloge/Lite/PP/2009/20232809pp35-36sIII1.gif

Slika 2 - Število primerov s področja naravnih nesreč, ki so jih obravnavala slovenska sodišča v obdobju 1990-2022, glede na tip sodišča po letih.

Število obravnav naravnih nesreč na slovenskih sodiščih izkazuje pozitiven trend. V prvem desetletju samostojnosti Slovenije so sodišča obravnavala 6 odstotkov, v drugem pa 15 odstotkov vseh zadev, torej je večina sodb (61) nastala po letu 2010. Od sedmih sodb Vrhovnega sodišča jih je pet nastalo v zadnjih petih letih, pri sodbah upravnega in višjih sodišč je ta delež približno tretjinski (slika 2). Slaba tretjina primerov (31 odstotkov) je obravnavala preventivo, približno po četrtina sodb dogodke in odgovornost za škodo, po desetino primerov pa je obravnavalo obnovo in se ukvarjalo z opredelitvijo terminov, kot je višja sila. V podobni analizi sodnih primerov med letoma 2001 in 2015 se je večina primerov v ZDA nanašala na odziv in pripravljenost (57,7 odstotka).29

Tehtanje odgovornosti med naravo, višjo silo in ustanovami oziroma posameznikom

Mednarodne konvencije predpisujejo večino aktivnosti in razmerij med državami, ni pa univerzalnega mednarodnega akta, ki bi urejal pomoč ob naravnih nesrečah.30 Naravne nesreče tudi niso opredeljene v mednarodnem pravu, saj ni pravne ustanove, ki bi se ukvarjala z njimi, se pa z njimi vsaj posredno ukvarja več zakonov v številnih državah. Sendajski okvir Združenih narodov31 se izogne natančni pravni opredelitvi termina. Komisija ZN za mednarodno pravo (ang. International Law Commission) naravno nesrečo opredeljuje kot "katastrofalen dogodek ali niz dogodkov, ki povzroči obsežno izgubo življenj, veliko človeško trpljenje in stisko, množične selitve ali obsežno materialno ali okoljsko škodo in s tem resno ovira delovanje družbe".32

Predmet sodb so urejanje prostora, coniranje in gradbeni standardi. V Sloveniji lahko občine po zakonu o urejanju prostora (ZUreP-3)33 omejijo določeno rabo zemljišč in preprečijo rabe, ki bi škodile drugim lastnikom zemljišč, lastnike zemljišč in prebivalce pa zaščitijo pred lastnimi neracionalnimi odločitvami. Državni prostorski načrt v Logu pod Mangartom na nevarnih območjih dovoljuje začasne rabe.34 To dolgoročno povečuje javno blaginjo, saj se zmanjša obseg izpostavljenega premoženja kljub manjši vrednosti nepremičnin.35

Zaradi tehtanja med skupnim dobrim in zasebnimi interesi morajo biti postopki zakoniti in transparentni. Občine lahko tudi dovolijo prostorske posege na nevarnih območjih, zato se morajo ljudje pozanimati o tem, ali ob gradnji tvegajo škodo. Izdano gradbeno dovoljenje ne pomeni garancije za varnost pred naravnimi nesrečami. Temelj prostorskih načrtov, ki vsebujejo tudi informacijo o naravnih nevarnostih, je miselni preobrat, da škode ob naravnih nesrečah ne povzroča narava, temveč človek, ki zaseda ogroženo območje.36 Naravne nesreče niso več samo naravni pojav, ampak so postale družbeni, kulturni in politični, nenazadnje pa tudi moralni - in zato pravni pojav.

Pri naravnih nesrečah je odgovornost deljena37 in jo je mogoče pripisati posameznikom, upravljavcem in lastnikom infrastrukture, občini, vladi ali parlamentu, višji sili ter celo naravi in Bogu. Dejstvo, da bi lahko bili odgovorni mnogi, ne pomeni, da ne bi smel biti odgovoren nihče.38 Država je sicer dolžna skrbeti za varstvo pred škodljivim delovanjem voda, vendar lahko ukrepe, ki presegajo njeno pristojnost, zagotovi občina sama.39

Vrhovno sodišče RS je po eni strani presodilo, da niti država niti posameznik ne odgovarjata za naravne pojave:

"Temeljni vzrok škodnega dogodka je naraven pojav (obilno deževje). Za naravne pojave pa človek ni in ne more biti odgovoren [...] kar bi moralo biti jasno vsakomur".40

Posameznik mora sam preveriti poplavno ogroženost, saj država z izdajo gradbenega dovoljenja

"ne ščiti tistega, ki gradi [...] zato ni njena naloga, da presoja možnost, če bo v primeru hudih padavin prišlo do škode".41

Odškodninska odgovornost za naravne pojave nastopi z vzpostavljeno vzročno zvezo in opustitvijo ravnanja. Če je državi ali občini naložena dolžnost preventivnega ravnanja, potem obstaja temelj za odškodninsko odgovornost (opustitev dolžnega ravnanja). S sklicevanjem na višjo silo pa se je te odgovornosti vsaj delno mogoče razbremeniti.

Je pa sodišče tudi sprejelo stališče, da je bilo deževje, v katerem je v dveh urah in pol padlo 58 mm padavin, izjemen zunanji dogodek, ki bi ga v daljšem obdobju morali pričakovati - močnega deževja ni bilo mogoče šteti za višjo silo oziroma elementarno nesrečo.42 Podjetje je bilo odgovorno, ker kot graditelj vodne infrastrukture ni poznalo dolgoročno pričakovane nevarne intenzivnosti padavin in ni pravilno načrtovalo, zgradilo in vzdrževalo objektov.43 Tudi podjetje za vzdrževanje cest je po merilu skrajne skrbnosti dolžno med neurji in poplavami nadzorovati prevoznost in uporabnost ceste, odstraniti ovire in preprečiti morebitno nesrečo.44 Ker so odločevalci vsaj deloma odgovorni za varnost ljudi in tudi nosijo posledice,45 oblasti po naravnih nesrečah poskrbijo za odpravo težav in vzpostavitev normalnega delovanja ter delno povrnejo škodo.

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Blaž Komac: Pravo naravnih nesreč: hierarhični premiki odgovornosti

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 35-36, 2023

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
-------------------------------

Opombe:
1 Avtor se zahvaljuje Evi Sušnik, univ. dipl. prav., za strokovni pregled, Javni agenciji za raziskovalno in inovacijsko dejavnost pa za financiranje raziskave prek programa Geografija Slovenije (P6-0101).
2 Natek, K.: Temeljni termini v geografiji naravnih nesreč. Dela, št. 35/2011, str. 73-101.
3 Natek, K.: Ogroženost zaradi naravnih procesov kot strukturni element slovenskih pokrajin. Dela, št. 18/2002, str. 61-74.
4 Aguillón-Lombana, A., in Serna-Dimas, A.: Memoria y desastre socionatural. Una mirada global a los estudios sociales de la memoria y su relación con desastres socionaturales entre 2000 y 2020. Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía, št. 32-1/2023, str. 3-18.
5 Cashman, K. V., in Cronin, S. J.: Welcoming a monster to the world: Myths, oral tradition, and modern societal response to volcanic disasters. Journal of Volcanology and Geothermal Research, št. 176-3/2008, str. 407-418.
6 O'Mathúna, D. P.: Christian theology and disasters: Where is God in all this?, v: O'Mathúna, D. P., Dranseika, V., in Gordijn, B. (ur.): Disasters: Core concepts and ethical theories, Springer International Publishing, Cham, str. 27-42.
7 Komac, B., Zorn, M., in Ciglič, R.: Izobraževanje o naravnih nesrečah v Evropi. Georitem 18. Založba ZRC, Ljubljana 2011.
8 Višja sila. Slovensko zavarovalno združenje, Ljubljana. https://www.zav-zdruzenje.si/izrazi/visja-sila .
9 What's in your "natural disaster"? The latest judicial interpretation of a force majeure provision in a COVID World. VenableLLP, 2020. https://www.venable.com/insights/publications/2020/12/whats-in-your-natural-disaster (2. 6. 2023).
10 OECD: Large-scale disasters: Lessons learned, 2004. Internet: https://www.oecd-ilibrary.org/economics/large-scale-disasters_9789264020207-en (14. 6. 2023).
11 Lauta, K. C.: Disasters and responsibility. Normative issues for law following disasters, v: O'Mathúna, D. P., Dranseika, V., in Gordijn, B. (ur.), nav. delo, str. 43-53.
12 Dugar, G.,in drugi (ur.): Pravni terminološki slovar. Založba ZRC, ZRC SAZU. Ljubljana 2018.
13 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. marca 2021.
14 Natek, K., nav. delo, 2002.
15 Ellsworth, W. L.: Injection-Induced Earthquakes, Science, 341(6142), 2013.
16 Cruz, A. M., Steinberg, L. J.,in Vetere-Arellano, A. L.: Emerging issues for natech disaster risk management in Europe, Journal of Risk Research, št. 9/2006, str. 483-501.
17 van Aaken, A., in Wildhaber, I.: State liability and critical infrastructure: A comparative and functional analysis, European Journal of Risk Regulation, št. 6/2015, str. 244-254.
18 Miller, R. A.: Law in Crisis: The ecstatic subject of natural disaster. Stanford Law Books, Stanford 2009.
19 Wagner, G.: The law of torts in the draft common frame of reference. SSRN, Rochester 2009, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1394343 .
20 Kusler, J. A., in Thomas, E. A.: No adverse impact and the courts: protecting the property rights of all, The Association of State Floodplain Managers, Madison. https://s3-us-west-2.amazonaws.com/asfpm-library/Legal/ASFPM_NAI_Courts_Protecting_Property_Rights_All.pdf .
21 Mysiak, J., in Pérez-Blanco, C. D.: Partnerships for affordable and equitable disaster insurance. Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM), Milano 2015.
22 Zorn, M., Komac, B., Ciglič, B., in Pavšek, M. (ur.): Neodgovorna odgovornost. Naravne nesreče 2/2011, Založba ZRC, Ljubljana.
23 Farber, D. A., in Sato, S.: Disaster law. Edgar Elward Publishing, Cheltenham, 2010.
24 Lauta, K. C.: Disaster law. Routledge, London 2014.
25 http://www.pisrs.si/Pis.web/sodnaPraksaRS .
26 Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in nasl.
27 Ur. l. RS, št. 114/05 - UPB in nasl.
28 Ur. l. RS, št. 26/05 - UPB in nasl.
29 McCourt, A. D., Sunshine, G., in Rutkow, L.: Judicial opinions arising from emergency preparedness, response, and recovery activities, Health Security, št. 17/2019, str. 240-247, <10.1089/hs.2018.0118>, 2019.
30 Polak Petrič, A.: Mednarodno pravo in naravne nesreče, PP, št. 39/2014, priloga.
31 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. United Nations Office for Disaster Risk Reduction. Geneva 2015.
32 Lauta, K. C., nav. delo, 2018, str. 43-53.
33 Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl., 23. člen.
34 Ur. l. RS, št. 87/04.
35 Teter, K.: Coping with natural hazards through land use regulations: The role of local governments. Journal of Land Use & Environmental Law, št. 3/1987, str. 213-236.
36 Quarantelli, E. L.: The importance of thinking of disasters as oscial phenomena, 1992. https://udspace.udel.edu/items/a06a856f-3335-499a-a493-2dacca54d997 .
37 Glej 5. člen ZVNDN.
38 Lauta, K. C., nav. delo, 2014, str. 43-53.
39 Odločba US RS U-I-81/09, U-I-174/09 z dne 14. septembra 2011, odločba US RS U-I-186/16 z dne 22. marca 2018.
40 VS RS sodba in sklep II Ips 169/2015 z dne 8. decembra 2016.
41 VS RS sodba II lps 47/2022 z dne 5. oktobra 2022.
42 VS RS sodba II Ips 281/1995 z dne 26. junija 1997.
43 VSL sodba in sklep II Cp 110/2016 z dne 7. junija 2016.
44 Sodba UPRS I U 230/2012 z dne 14. junija 2012.
45 Dunham, A.: Flood control via the police power, University of Pennsylvania Law Review, št. 107/1959, str. 1098-1132.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.