Delni prenos pristojnosti za predhodno odločanje s Sodišča EU na Splošno sodišče EU

Zaradi potrebe po razbremenitvi Sodišča EU, ki je v zadnjih letih soočeno z vse večjim pripadom vprašanj za predhodno odločanje (v obdobju med letoma 2019 in 2023 je bilo v povprečju letno vloženega 565,8 predloga za predhodno odločanje)(4) ter povečevanjem števila kompleksnih zadev, bo letos – po več kot 20 letih – do te reforme končno prišlo. Zaradi reforme pravosodnega okvirja EU iz leta 2015, ki je podvojila število sodnikov na Splošnem sodišču EU, se lahko to sodišče sooči s povečano delovno obremenitvijo in prevzame nove pristojnosti. Splošno sodišče EU se torej že nekaj časa intenzivno pripravlja na prevzem pristojnosti za predhodno odločanje, saj je poleg spremembe Statuta SEU, ki predstavlja pravno podlago za prenos, treba spremeniti tudi Poslovnik Sodišča EU,(5) Poslovnik Splošnega sodišča EU(6) ter nekatera interna pravila delovanja.(7)

Prispevek najprej predstavi pravno podlago in zgodovinsko ozadje prizadevanj za prenos pristojnosti z uveljavitvijo tretjega odstavka 256. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU) (2. del), nato pa osvetli razloge za reformo (3. del) in podrobneje predstavi vsebinsko ureditev prenosa (4. del).

Pristojnosti med Sodiščem EU in Splošnim sodiščem EU so razdeljene na podlagi nekaj temeljnih kriterijev. Splošno sodišče EU je tako, gledano na splošno, pristojno za odločanje v večini neposrednih tožb. V skladu s prvim odstavkom 256. člena PDEU je pristojno za obravnavanje in odločanje na prvi stopnji o tožbah ali postopkih iz:

- člena 263 (ničnostna tožba zoper akte institucij EU),

- člena 265 (tožba zaradi nedelovanja institucij EU),

- člena 268 (tožba za povrnitev škode, ki so jo povzročili organi, institucije in agencije EU),

- člena 270 (spori med EU in njenimi uslužbenci) in

- člena 272 (izrekanje sodb na podlagi arbitražne klavzule),

razen o tistih, ki so v statutu pridržani za Sodišče EU.

V 51. členu Statuta SEU je tako Sodišču EU pridržana pristojnost med drugim za ničnostne tožbe in tožbe zaradi nedelovanja, ki jih vloži država članica zoper zakonodajne akte ter zoper akte ali opustitev ukrepanja s strani Evropskega parlamenta, Evropskega sveta ali Sveta EU (razen nekaterih izjem) ali zoper ukrepanje ali opustitev ukrepanja Evropske komisije v postopku priključitve države članice okrepljenemu sodelovanju, za ničnostne tožbe in tožbe zaradi nedelovanja, ki jih vloži institucija EU zoper zakonodajne akte ter zoper akte ali opustitev ukrepanja s strani Evropskega parlamenta, Evropskega sveta, Sveta EU, Evropske komisije ali Evropske centralne banke, ter za ničnostne tožbe, ki jih vloži država članica zoper akt Evropske komisije v zvezi z neizvrševanjem sodbe Sodišča EU. Sodišče EU pa je po drugi strani pristojno zlasti za odločanje o tožbah proti državam članicam, o pritožbah zoper odločitve Splošnega sodišča EU in za odločanje v postopkih predhodnega odločanja.(8) Odločanje v postopkih predhodnega odločanja je bilo tako v celoti pridržano Sodišču EU vse do sprejetja Pogodbe iz Nice,(9) ki je prvič vzpostavila pravno podlago za delni prenos pristojnosti za predhodno odločanje s Sodišča EU na Splošno sodišče EU.(10)

Pravna podlaga za možnost delnega prenosa pristojnosti je tretji odstavek 256. člena PDEU, ki prenos pristojnosti omogoča zgolj na določenih področjih. PDEU sama teh področij ne predvideva, temveč njihovo določitev prepušča Statutu SEU. Vendar pa v Protokolu o Statutu Sodišča Evropske unije, ki je bil priložen Pogodbi iz Nice, ta možnost še ni bila predvidena; prav tako posebna področja niso bila opredeljena ob sprejemu Lizbonske pogodbe.(11)

V tem obdobju je bila prednost dana drugim ukrepom za zmanjševanje preobremenjenosti obeh sodišč EU, zlasti vzpostavitvi Sodišča za uslužbence EU(12) ter delnemu prenosu ničnostnih tožb in tožb zaradi nedelovanja na Splošno sodišče EU.(13) Prav tako ni prišlo do opredelitve področij in delnega prenosa pristojnosti v okviru reforme sodne strukture EU leta 2015, ki je prinesla podvojitev števila sodnikov na Splošnem sodišču z enega sodnika na dva sodnika na državo članico ter do prenosa pristojnosti v sporih med EU in njenimi uslužbenci na prvi stopnji s Sodišča za uslužbence EU na Splošno sodišče EU.(14) Sodišče EU je namreč ocenilo, da glede na podvojitev števila sodnikov Splošnega sodišča EU tedaj to ni bilo potrebno.(15) Tako je prevladalo stališče, da se s prenosom pristojnosti v vprašanjih za predhodno odločanje počaka na zaključek omenjene reforme, ko bo postalo jasno, ali sprejeti ukrepi zadostujejo za razbremenitev sodišč EU in ali bo treba sprejeti dodatne ukrepe.(16)

Leta 2022, več kot dvajset let po sprejemu pravne podlage za prenos pristojnosti, je ponovno prišlo do razprave o potrebi po prenosu pristojnosti v postopkih predhodnega odločanja, ko je Sodišče EU ugotovilo, da obstoječi ukrepi ne zadostujejo za zagotovitev učinkovitega izvajanja sodne oblasti. Tako je 30. novembra 2022 predsednik Sodišča EU Koen Lenaerts Evropskemu parlamentu in Svetu podal zahtevo za spremembo Protokola št. 3 o Statutu Sodišča EU s predlogom sprememb Statuta, ki prenos pristojnosti predhodnega odločanja na Splošno sodišče EU (poleg nekaterih drugih rešitev) postavljajo v središče nove reforme. Po več kot letu štiristranskih pogajanj med Evropskim parlamentom, Svetom EU, Sodiščem EU ter Evropsko komisijo je evropski zakonodajalec predlog sprememb Statuta SEU leta 2024 dokončno sprejel. Evropski parlament je predlog sprejel 27. februarja 2024,(17) Svet EU pa ga je potrdil 19. marca 2024.(18) Spremembe Statuta SEU in poslovnikov obeh sodišč bodo tako stopile v veljavo prvega septembra 2024.

Glavni razlog za reformo je potreba po razbremenitvi Sodišča EU, ki je trenutno preobremenjeno.

V zadnjih letih je tako opaziti trend naraščanja pripada zadev, ki so v pristojnosti Sodišča EU. Glede na zadnje statistične podatke Sodišče EU odloča letno v približno 800 zadevah,(19) od katerih približno 550 zadev letno predstavljajo predlogi za sprejetje predhodne odločbe.(20) Skupno se je pripad zadev v zadnjih petnajstih letih tako povečal za približno 200 zadev letno,(21) predvsem zaradi naraščanja števila vloženih predlogov za predhodno odločanje.(22) Evropska zakonodaja namreč ureja vedno več področij, kar odpira nova pravna vprašanja, poleg tega pa nacionalna sodišča postajajo tudi vse manj zadržana pri postavljanju vprašanj za predhodno odločanje.(23)

Poleg tega se v zadnjih letih povečuje tudi trajanje postopkov za sprejetje predhodne odločbe. Medtem ko so leta 2016 postopki predhodnega odločanja trajali v povprečju 15 mesecev,(24) se je trajanje postopkov v zadnjih dveh letih podaljšalo na 17 mesecev.(25) Poleg povečanega pripada zadev k podaljševanju postopkov prispeva zlasti vse večje število izredno kompleksnih vprašanj in občutljivih zadev.(26) Ker je postopek predhodnega odločanja poleg postopka pred nacionalnim sodiščem dodaten korak, je še posebej pomembno te predloge obravnavati hitro.

Čeprav je bilo v preteklosti zlasti Splošno sodišče EU tisto, ki je bilo preobremenjeno,(27) se je to po reformi pravosodnega okvira EU leta 2015 spremenilo. S podvojitvijo števila sodnikov je Splošno sodišče EU uspešno odpravilo sodne zaostanke in pridobilo ustrezne zmogljivosti za obravnavanje novih vloženih zadev. Zato se Splošno sodišče EU zdaj lahko sooči s povečano delovno obremenitvijo in postopoma prevzame nove pristojnosti. Resda so kabineti članov oziroma članic Splošnega sodišča EU manj številčni kot kabineti članov Sodišča EU, zaradi česar posamezni sodnik oziroma sodnica Splošnega sodišča EU ne more obravnavati enakega števila zadev kot sodnik oziroma sodnica Sodišča EU. Kabinete članov oziroma članic Splošnega sodišča EU namreč sestavljajo dva strokovna sodelavca oziroma sodelavki, en pravni ter en administrativni asistent oziroma asistentka, pomaga pa jim tudi en strokovni sodelavec ali sodelavka senata, medtem ko kabinete članov Sodišča EU sestavljajo štirje strokovni sodelavci oziroma sodelavke in dva asistenta oziroma asistentki. Vseeno pa ima Splošno sodišče EU v primerjavi s preteklostjo povečane kapacitete, ki mu omogočajo obravnavanje večjega števila zadev.

Čeprav pravno podlago za delni prenos pristojnosti in osnovna izhodišča postavlja že tretji odstavek 256. člena PDEU, je določitev obsega in načina implementacije tega mehanizma prepuščena Statutu SEU.(28) Poleg tega reforma zahteva tudi prilagoditev Poslovnika Sodišča(29) in Poslovnika Splošnega sodišča.(30) Gre torej za celovito in enovito reformo, ki naslavlja številna vprašanja:

1. za katera vprašanja za predhodno odločanje bo pristojno Splošno sodišče EU,

2. za katera vprašanja za predhodno odločanje bo ostalo pristojno Sodišče EU,

3. kako bo potekal postopek določitve pristojnosti in

4. kako bo potekal postopek predhodnega odločanja pred Splošnim sodiščem EU.

Ureditev teh vprašanj v Statutu SEU in v spremembah Poslovnika Sodišča ter Poslovnika Splošnega sodišča je predstavljena v nadaljevanju.(31)

----------------------------------