Analiza ravnanj reprezentativnega sindikata ter Ministrstva za vzgojo in izobraževanje

V praksi vzgojno-izobraževalnih zavodov se je uveljavila razširjena razlaga, po kateri ima sindikalni zaupnik² reprezentativnega sindikata pravico sodelovati na celotnih sejah sveta zavoda ter dostopati do celotnega gradiva, ne glede na naravo posamezne točke dnevnega reda. Takšna razlaga temelji na določbi 113.b člena KPVIZ. A takšna ureditev nima podlage v zakonu - ne v (sistemskem) Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI)³ ne v delovnopravni zakonodaji, ki jasno opredeljuje meje sindikalne dejavnosti.

Kljub skrbni preučitvi problematike pa še vedno ostajata neodgovorjeni vprašanji:

1. Zakaj se vse od uveljavitve 113.b člena KPVIZ leta 1999 dopušča praksa, ki sindikalnemu zaupniku omogoča dostop do osebnih podatkov posameznikov brez zakonskega pooblastila oziroma njihovega soglasja?

2. Ali gre v primeru 113.b člena KPVIZ za sistematično, 26-letno kršitev temeljnih ustavnih načel, vključno z načelom pravne države, načelom delitve oblasti in pravicami do zasebnosti in varstva osebnih podatkov kot temeljnih človekovih pravic?

KPVIZ je kolektivna pogodba,⁴ avtonomen splošen pravni akt,⁵ ki je rezultat dogovora med socialnimi partnerji – izvršilno oblastjo (Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje, MVI) in reprezentativnimi sindikati, organiziranimi v dejavnosti vzgoje in izobraževanja za območje Republike Slovenije,⁶ ki zastopajo interese delavcev, torej delojemalce. Sindikati so neodvisna interesna združenja delavcev, katerih temeljna naloga je zastopanje interesov delavcev v okviru socialnega dialoga z delodajalci in državo⁷ ter zavezuje le stranke te pogodbe oziroma tiste subjekte, za katere velja.

Člen 2 KPVIZ določa, da se njene določbe »uporabljajo kot splošni akt v smislu zakona o delovnih razmerjih, če ni s statutom zavoda ali drugim splošnim aktom urejeno ugodneje.«

V tem kontekstu velja za boljše razumevanje citirati Pavčnika: »Splošne pravne akte normativno izpeljujejo posamični pravni akti, ki tako skupaj s splošnimi tvorijo ustrezno funkcionalno celoto. Posamični pravni akti so bodisi zasebni bodisi oblastni.«⁸

V praksi si Pavčnikovo misel lahko razlagamo, da splošni avtonomni pravni akt – na primer kolektivna pogodba, kot je KPVIZ – predstavlja abstrakten normativni okvir, ki določa pravice in obveznosti za širše skupine oseb, v tem primeru za delodajalce in zaposlene v dejavnosti vzgoje in izobraževanja. Pogodba o zaposlitvi kot posamični pravni akt konkretizira pravice in obveznosti, ki izhajajo iz KPVIZ kot splošnega pravnega akta, pri čemer skupaj tvorita funkcionalno celoto v smislu Pavčnikove razlage. Pavčnikova funkcionalna celota temelji na predpostavki, da posamični pravni akti izhajajo iz splošnega pravnega akta v okviru njegove normativne pristojnosti. V obravnavanem primeru pa ne gre za razmerje, kot ga opredeljuje Pavčnik, temveč KPVIZ posega na področja, ki jih ureja zakonodaja. Bistveno je, da v tem primeru splošni pravni akt ne služi kot normativno izhodišče za posamični pravni akt, temveč kot podlaga za poseg v zakonski pravni red – kar predstavlja skoraj šolski primer kršitve hierarhije pravnih aktov tako v teoriji kot v praksi. Gre tako za poseg v sistem upravljanja javnih zavodov, ki ga ureja ZOFVI, kot tudi za širitev sindikalnih pristojnosti prek meja, določenih z delovnopravno zakonodajo.

Ravno zato se v tem članku sklicujem na pravno naravo KPVIZ in njeno razmerje do zakonov: ker želim opozoriti na možnost, da pristojno ministrstvo in reprezentativni sindikati že pri oblikovanju dikcije in pri razlagi 113.b člena KPVIZ morda niso v celoti upoštevali temeljnih pravnih načel, zlasti načela lex superior derogat legi inferiori, višji pravni akt (v tem primeru zakon) razveljavlja ali omejuje učinek nižjega, če pride do neskladja.⁹ Če bi določba kolektivne pogodbe posegla v zakonodajno določeno razmerje moči ali pravic (npr. razširjala vlogo sindikata v svetu zavoda onkraj zakonsko predvidenega), bi to pomenilo prekoračitev pooblastil kolektivne pogodbe, ne glede na soglasje socialnih partnerjev.

Člen 48 ZOFVI med drugim določa, da svet zavoda obravnava zadeve, ki mu jih predloži reprezentativni sindikat zaposlenih.

Člen 113.b KPVIZ določa, da se sindikalnim zaupnikom zavodov vročajo vabila z gradivi za seje svetov zavodov in omogoča sodelovanje na celotnih sejah.

Pri razlagi razmerja med ZDR-1, Zakonom o kolektivnih pogodbah (ZKolP),¹⁰ ZRSin, ZOFVI in KPVIZ je ključno razlikovati med specialnostjo predpisa (lex specialis derogat legi generali) ter hierarhično nadrejenostjo pravnih aktov (lex superior derogat legi inferiori oziroma lex inferior non derogat legi superiori).

ZKolP in ZRSin sta leges speciales v razmerju do ZDR-1, saj podrobneje urejata kolektivno dogovarjanje in status sindikatov. KPVIZ ne more šteti za lex specialis v razmerju do delovnopravne zakonodaje (npr. ZDR-1) ali do ZOFVI, saj gre za kolektivno pogodbo, torej pogodbeni pravni akt, ki je hierarhično nižji od zakona in se uporablja le v okviru zakonsko dopustnih odstopanj oziroma pooblastil.

ZOFVI kot sistemski zakon ureja delovanje javnih zavodov in določa, da svet zavoda obravnava tudi zadeve, ki jih predloži reprezentativni sindikat zaposlenih. Določba 48. člena priznava sindikatu pravico do pobude, ne pa tudi pravice do sodelovanja na celotnih sejah sveta zavoda oziroma pravice do vročanja vabila z gradivom za seje sveta zavoda.

Nasprotno pa 113.b člen KPVIZ – kot določba kolektivne pogodbe – določa, da se sindikalnemu zaupniku zavoda vročajo gradiva in omogoča sodelovanje na celotnih sejah sveta zavoda. Takšna ureditev pa presega pooblastila, ki jih zakonodaja podeljuje sindikatu.

S sodelovanjem sindikalnega zaupnika na celotni seji sveta in z možnostjo razpolaganja z gradivi za sejo se širi področje njegovega delovanja onkraj zakonsko določenih pristojnosti. S pošiljanjem gradiv in udeležbo sindikalnega zaupnika na celotni seji se svetu zavoda nalagajo dodatne obveznosti, ki jih zakon ne predvideva. Posega v sistemsko ureditev, ki jo določa ZOFVI, saj na novo ureja obveznosti upravljavskega organa javnega zavoda, ki ni delodajalec v smislu delovnopravne zakonodaje niti pogodbena stranka KPVIZ. Hkrati pa KPVIZ posega tudi v ZDR-1, ZRSin in ZKolP, ki jasno določajo, da se sindikalno delovanje in kolektivno dogovarjanje omejujeta na področje delovnih razmerij ter urejanje pravic in obveznosti v razmerju med delavcem in delodajalcem.

KPVIZ s takšnimi določbami presega svojo pogodbeno naravo in se vzpostavlja kot normativni vir, ki posega v razmerja, ki jih lahko ureja le zakonodajalec. Takšen poseg pa ni skladen z načelom pravne države, delitve oblasti in spoštovanja hierarhije pravnih aktov. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, št. VIII Ips 144/2018,¹¹ jasno poudarilo, da mora biti tudi razlaga kolektivne pogodbe skladna z zakonom in ustavo. Če to velja že za razlago pogodbe, še toliko bolj velja za primer, ko določba kolektivne pogodbe sama po sebi presega zakonski okvir. V obravnavanem primeru ne gre zgolj za vprašanje interpretacije, temveč za določitev ureditve, ki posega v zakonsko materijo.

Takšna ureditev pomeni preseganje dopustnih meja kolektivno-pogodbene avtonomije in je zato pravno nedopustna.

Z vidika pravne hierarhije KPVIZ ne sme spreminjati, dopolnjevati ali razlagati zakonodajnih določb na način, ki bi posegal v zakonsko določene pravice, obveznosti in pristojnosti. Kolektivna pogodba (KPVIZ) lahko določa ugodnejše pogoje za delavce – npr. višji regres, daljši dopust, višje odpravnine – nikakor pa ne more posegati v sistemska vprašanja, kot sta pristojnost ali delovanje sveta zavoda, ali celo razširjati zakonske pristojnosti sindikata na področja, ki presegajo področje sindikalne dejavnosti, zato je takšna določba v neskladju z ZOFVI in tudi z delovnopravno zakonodajo, saj presega zakonsko dopustni okvir sindikalne dejavnosti. Sindikalna dejavnost je varovana in legitimna, vendar mora potekati v okviru, ki ga določa zakonodaja. Posledično bi bilo takšno »sodelovanje« sindikata na celotnih sejah sveta mogoče razumeti kot nezakonit poseg v avtonomijo organa upravljanja javnega zavoda.

Vsak tak poseg pomeni kršitev načela pravne države, saj nižji pravni akt – pogodbenega značaja – posega v zakonodajo, kar je v nasprotju z načelom lex inferior non derogat legi superiori. Hkrati pomeni tudi nedopustno poseganje v pristojnosti zakonodajalca ter lahko vodi do protipravnega posega v človekove pravice, na primer v pravici do zasebnosti in varstva osebnih podatkov, če je sindikat seznanjen z gradivom in sodeluje v zadevah, ki se ne nanašajo na sindikalne dejavnosti.

Takšne dikcije in razlage kolektivnih pogodb zato niso samo pravno zmotne, temveč so tudi ustavno sporne, saj rušijo temeljna načela pravnega reda: hierarhijo pravnih aktov, načelo delitve oblasti in varstvo človekovih pravic.

Iz prakse izhaja, da sindikalni zaupnik reprezentativnega sindikata sodeluje na celotni seji sveta zavoda in prejme gradivo seje, vezano tudi na pritožbo dijaka zoper izključitev. Pritožba vsebuje osebne podatke¹² in zelo osebna pričevanja dijaka, saj njegova obramba pogosto temelji na olajševalnih okoliščinah, ki izhajajo iz dijakovega osebnega in družinskega življenja.

Sindikalni zaupnik je seznanjen z gradivom ugovora na obvestilo o vpisu otroka,¹³ ki vsebuje osebne podatke ožje in širše družine,¹⁴ saj mu starši v želji, da bi prepričali svet zavoda, posredujejo podrobne informacije iz zasebnega in družinskega življenja.

V postopku imenovanja ravnatelja sindikalni zaupniki neredko favorizirajo svojega kandidata, kar samo po sebi ni sporno – vse dokler pri tem ne razpolagajo z vlogami ostalih protikandidatov, njihovimi programi vizije vodenja zavoda ter osebnimi podatki, še preden so ti javno predstavljeni organom, ki sodelujejo oziroma odločajo v postopku, oziroma pred zaključkom uradnega postopka.¹⁵ Sindikalni zaupnik aktivno sodeluje na seji sveta, kar je v primeru, ko že favorizira določenega kandidata, še toliko bolj nedopustno z vidika načela enake obravnavne ostalih kandidatov.¹⁶ V praksi prihaja celo do tako absurdnih situacij, da kandidat za ravnatelja pooblasti sindikalnega zaupnika – predstavnika reprezentativnega sindikata, da v njegovem imenu izvaja nadzor nad delovanjem sveta zavoda in ukrepa v primeru zaznanih nepravilnosti v postopku imenovanja ravnatelja.

Če povzamemo, je vsem trem situacijam skupno, da se ne nanašajo na delavce, ampak na pravice, obveznosti in interese dijakov, staršev in kandidatov za ravnatelja, pa sindikalni zaupniki vseeno razpolagajo z njihovo dokumentacijo in sodelujejo na seji, kjer se odloča o njihovih pravicah in obveznostih, ne da bi za to obstajala zakonska podlaga ali izrecno soglasje posameznikov, katerih podatki se razkrivajo. Takšna ureditev pa je v neposrednem nasprotju z 38. členom URS in zakonodajo varstva osebnih podatkov, saj je obdelava osebnih podatkov dopustna le ob zakonski podlagi ali s soglasjem posameznika, in s 15. členom URS, ki določa, da se človekove pravice lahko omejujejo le z zakonom in kadar tako določa ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine, čemur pritrjuje tudi stališče Informacijskega pooblaščenca Republike Slovenije (IP), ki je v nezavezujočem mnenju, št. 07120-1/2025/169 z dne 11. aprila 2025,¹⁷ poudaril, da sindikalni zaupnik lahko pridobi osebne podatke le v primeru, ko je to nujno potrebno za izvajanje sindikalne dejavnosti, kot jo določa 203. člen ZDR-1. Dostop do osebnih podatkov mora temeljiti na zakoniti pravni podlagi, biti mora strogo sorazmeren in omejen na najmanjši obseg podatkov, ki zadostuje za zakoniti namen. Dostop do podatkov, ki se nanašajo na druge posameznike (npr. dijake, starše, kandidate za ravnatelja), po oceni IP ni upravičen, razen če so izpolnjeni vsi pogoji in če upravitelj podatkov (npr. zavod) opravi presojo, da je tak dostop zakonit in nujen za izvajanje sindikalne funkcije...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Nina Ana Jäger: Analiza ravnanj reprezentativnega sindikata ter Ministrstva za vzgojo in izobraževanje

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 22-23, 2025

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
-----------------------------------------