Alternativno reševanje upravnih sporov: neizkoriščene priložnosti obstoječe ureditve

Na področju upravnega prava smo priča spremembam, ki so precej bolj intenzivne in obsežne, kot so bile v preteklosti. Nastali premik od tradicionalnega pojmovanja nadrejenosti organa v razmerju do stranke k različnim oblikam sodelovanja med upravo in posamezniki (poleg vse večje kompleksnosti upravnih zadev in dolgotrajnih postopkov pred organom in pred sodiščem) je okrepil prepričanje, da je mogoče določene spore v upravnih zadevah rešiti izven sodišč, tj. na alternativen način.²

Glavne prednosti alternativnega reševanja sporov med drugim so preprostejši in prožnejši postopki, reševanje sporov po načelu pravičnosti ter večja sprejemljivost odločitev za stranke.³ S spodbujanjem oblik alternativnega reševanja sporov se med strankami spora vzpostavlja zavest, da je mirna in sporazumna rešitev spora pravna vrednota.

Namen tega prispevka je predstavitev obstoječih oblik alternativnega reševanja sporov v ZUS-1, ki bi v praksi lahko pomembno prispevale k razbremenitvi upravnega sodstva. V prvem delu je predstavljen pripravljalni postopek, ki ga je v okviru postopka pred Upravnim sodiščem mogoče opraviti pred izvedbo glavne obravnave. Sledi podrobnejša razčlenitev temeljnih značilnosti in postopka sklepanja sodne poravnave v upravnem sporu, naposled pa se prispevek ozre še v prihodnost in obravnava možnost uvedbe (Upravnemu) sodišču pridružene mediacije.

Faza postopka v upravnem sporu, v kateri je možnost alternativne rešitve upravnega spora najbolj uspešna in sodnika posledično razbremeni obveznosti priprave na glavno obravnavo, sprejema odločitve in izdaje sodbe, je pripravljalni postopek. Med pripravljalnim postopkom lahko sodnik stranke spodbuja k sporazumni rešitvi spora preko posredovanja (konciliacije), v okviru katerega stranki skušata rešiti spor na sporazumen način s pomočjo posrednika kot nevtralne tretje osebe.⁴

Pravna podlaga za izvedbo pripravljalnega postopka v upravnem sporu je 45. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1),⁵ v skladu s katerim mora sodnik že pred glavno obravnavo ukreniti vse, kar je potrebno, da se spor čim hitreje reši. Ni izključeno, da se v skladu z 279.c členom Zakona o pravnem postopku (ZPP)⁶ pripravljalni postopek v upravnem sporu izvede v obliki naroka, vendar je ta del postopka v praksi bistveno pogosteje pisni, torej z dopisi sodišča.⁷ Po trenutni ureditvi v ZUS-1 pripravljalni postopek sicer ni obligatoren,⁸ vendar bi bila ravno v tej fazi upravnega spora vpeljava mehanizmov alternativnega reševanja upravnih sporov najbolj učinkovita in uspešna. V zakonodajnem gradivu in med pravnimi teoretiki ni mogoče najti utemeljenega razloga za takšno ureditev. Iz tega posledično izhaja, da so v upravnem sporu stranke le redko povabljene k razpravi o spornih vprašanjih ali k sklenitvi sodne poravnave v okviru pripravljalnega postopka, kar zagotovo ne pripomore h krepitvi konsenzualnega reševanja upravnih sporov.

Ob primerjavi pooblastil, ki jih ima pravdni sodnik v okviru pripravljalnega naroka na podlagi prvega odstavka 279.c člena ZPP, in pooblastil, ki jih ima upravni sodnik v okviru pripravljalnega postopka po prvem odstavku 45. člena ZUS-1, je mogoče ugotoviti, da se podeljena pooblastila med seboj v pretežnem delu ujemajo. Na pripravljalnem naroku pravdni sodnik:

- s strankami odprto razpravlja o pravnih in dejanskih vidikih spora,
- strankam omogoči, da dopolnijo svoje trditve in pravna naziranja ter predlagajo nadaljnje dokaze in se o njih izjavijo,
- stranke pozove k prizadevanju za sklenitev sodne poravnave in
- izdela program vodenja postopka v skladu z 279.č členom ZPP.

Upravni sodnik pa lahko v okviru pripravljalnega postopka zlasti:

- stranke povabi k razpravi o spornem stanju ter k sklenitvi poravnave,
- strankam naloži, da v določenem roku navedejo dejstva in dokaze, dopolnijo ali pojasnijo njihove pripravljalne vloge ter predložijo listine in druge predmete, ki so primerni za deponiranje pri sodišču, zlasti pa, da se izjavijo o dejstvih, pomembnih za odločitev,
- pridobi potrebne podatke.

V okviru uresničevanja načela odprtega sojenja⁹ ima upravni sodnik v pripravljalnem postopku možnost, da strankam predstavi svoje videnje zadeve in jih tako v okviru posredovanja spodbudi k sporazumni rešitvi spora. Če sodnik ob preučitvi zadeve ugotovi, da je tožba utemeljena, bi lahko v okviru pripravljalnega postopka o tem seznanil stranki, nato pa na podlagi 1. točke 46. člena ZUS-1 prekinil postopek in toženki dal možnost, da izpodbijano odločbo odpravi ali spremeni na podlagi 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).¹⁰ Prav tako bi lahko v okviru izvajanja odprtega sojenja sodišče stranke spodbudilo k razpravi o možnosti sklenitve sodne poravnave. Takšno ravnanje bi razbremenilo sodišče z vidika izvedbe glavne obravnave, sojenja v zadevi in posledično pisanja sodne odločbe, prav tako pa bi se stranki izognili ponovljenemu upravnemu postopku, ki bi sledil v primeru ugoditve izpodbojni tožbi in tožbi zaradi molka organa.

V primeru nadaljnjega spodbujanja konsenzualnega reševanja upravnih sporov bi bilo zato koristno razširiti uporabo pripravljalnega postopka, zlasti v zadevah, v katerih mora sodišče izvesti glavno obravnavo. Ob analogiji s prakso, ki se je vzpostavila v pravdnem postopku, bi lahko sodnik po izvedbi ustnega pripravljalnega naroka takoj nadaljeval narok za glavno obravnavo, če poskusi poravnavanja med strankama ne bi bili uspešni. S takšno ureditvijo bi se tudi med strankami izboljšala ozaveščenost o možnosti sklenitve sodne poravnave v upravnem sporu.

ZUS-1 ureja sodno poravnavo v 57. členu, v katerem določa:

- da jo stranke lahko sklenejo ves čas do izdaje odločbe,
- da sodišče ne sme dovoliti sodne poravnave, ki bi bila v nasprotju z zakonom,
- da tožena stranka pri sklepanju poravnave ni vezana na izdano upravno odločbo in
- da sklenjena sodna poravnava glede na vsebino poravnave deloma ali v celoti nadomesti izpodbijani upravni akt.

Glede na povzeto vsebino 57. člena ZUS-1 je mogoče ugotoviti, da je institut sodne poravnave v upravnem sporu urejen zgolj parcialno, zato je treba za druga vprašanja v zvezi s tem institutom na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe ZPP.

ZPP ureja sodno poravnavo v XXII. poglavju, vendar ne ponuja njene celovite definicije. Ta se je izoblikovala v pravni teoriji, ki sodno poravnavo definira kot pogodbo, ki jo sklenejo stranke med postopkom pred pravdnim sodiščem o spornem predmetu ali njegovem delu in s katero uredijo sporno pravno razmerje, tako da določijo svoje vzajemne pravice in obveznosti.¹¹

Ob uporabi določb ZPP, ki urejajo sodno poravnavo, je treba upoštevati specifično naravo upravnega spora, v katerem je predmet presoje zakonitost upravnega akta, s katerim je organ v upravnem postopku odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Možnosti za sklenitev sodne poravnave v upravnem sporu so namreč bistveno bolj omejene kot med strankami v pravdnem postopku. Tožena stranka v upravnem sporu varuje javni interes in je pri svojem delovanju vezana na zakon, podzakonske predpise, predpise samoupravnih lokalnih skupnosti in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil (načelo zakonitosti), zaradi česar je precej omejena pri pogajanjih za sklenitev sodne poravnave v upravnem sporu. Sodna poravnava med tožečo in toženo stranko je zato mogoča le v zadevah, v katerih ima tožena stranka na podlagi predpisa določen manevrski prostor za odločanje, zaradi katerega je možnih več različic odločitve, ki so vse zakonsko dopustne (na primer zadeve, v katerih ima tožena stranka pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, nedoločeni pravni pojmi).¹² Prav tako je mogoče ugotoviti, da ima (za razliko od sodne poravnave v pravdnem postopku) pravno naravo upravne pogodbe: na eni strani kot stranka nastopa oseba javnega prava (kriterij strank), sklene pa se v prevladujočem javnem interesu (kriterij cilja).¹³

Za veljavnost sodne poravnave, ki ima zaradi procesnih in materialnopravnih elementov pravno naravo mešane pogodbe, morajo biti izpolnjene predpostavke procesnega in materialnega prava, ki se zaradi posebnosti upravnega spora v določenih delih razlikujejo s predpostavkami za dopustnost pravde, in sicer:¹⁴

1. pravna sposobnost in sposobnost biti stranka,

2. poslovna in procesna sposobnost strank,

3. sodna pristojnost,

4. pravočasnost tožbe,

5. pravni interes tožnika,

6. s tožbo se izpodbija upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 ali 5. člena ZUS-1,

7. izčrpanje rednih pravnih sredstev v upravnem postopku,

8. v zadevi še ni bila izdana pravnomočna odločba,

9. skladnost poravnave z zakonom in

10. predpisana oblika sodne poravnave.

V primeru delnega izpodbijanja posameznega upravnega akta je treba paziti tudi na to, da se poravnava ne nanaša na tiste dele izreka upravnega akta, ki s tožbo niso izpodbijani in so zato postali pravnomočni. V tem obsegu bi sklenjena sodna poravnava pomenila nedopusten poseg v materialno pravnomočnost izpodbijanega upravnega akta in s tem kršitev 158. člena Ustave RS, ki dovoljuje odpravo, razveljavitev ali spremembo pravnih razmerij, urejenih s pravnomočno odločbo državnega organa, le v primerih in po postopku, kot je določeno z zakonom. Sodišče ne sme dovoliti sklenitve sodne poravnave, če ne obstajajo vse potrebne procesne predpostavke; preden torej sodišče dovoli sklenitev sodne poravnave, mora ugotoviti, da je tožba dopustna.

Stranke sodne poravnave v upravnem sporu

Čeprav iz prvega odstavka 57. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodno poravnavo v upravnem sporu sklenejo stranke (poudarila avtorica), na prvi pogled izhaja, da lahko sodno poravnavo med seboj sklenejo katerekoli izmed strank upravnega postopka (tj. tožnik, toženka in/ali prizadeta oseba s položajem stranke), je takšno stališče zmotno. Glede na četrti odstavek istega člena, v skladu s katerim sklenjena sodna poravnava deloma ali v celoti nadomesti izpodbijani upravni akt, je mogoče ugotoviti, da je toženka (ki jo zastopa organ, ki je izdal upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan) nujna stranka sodne poravnave v upravnem sporu. Prav tako je nujna stranka sodne poravnave tožnik, saj se upravni spor v skladu z razpolagalnim načelom lahko vodi zgolj na podlagi vložene tožbe.

Iz navedenega izhaja, da sodne poravnave ne moreta skleniti zgolj tožnik in prizadeta oseba s položajem stranke v upravnem sporu. Toženka mora tako sodelovati pri sklepanju sodne poravnave tudi v primerih, kadar bo šlo za upravni spor o t. i. kontradiktorni upravni zadevi, v kateri je v upravnem postopku imela prizadeta oseba s položajem stranke položaj stranke z nasprotnim interesom (na primer medoperaterski spor ali spor med operaterjem in končnim uporabnikom po Zakonu o elektronskih komunikacijah).¹⁵ Enako velja za primere, kadar bo kot tožnik nastopala oseba, ki je imela v upravnem postopku položaj stranskega udeleženca, kot prizadeta oseba s položajem stranke pa bo posledično v upravnem sporu nastopala oseba, v korist katere je bila izdana izpodbijana odločba in je v upravnem postopku imela položaj stranke (na primer tožbo vlaga lastnik zemljišča, ki meji na zemljišče, na katerem se gradi objekt, za katerega je bilo investitorju izdano gradbeno dovoljenje).

Časovne omejitve sklenitve sodne poravnave

Stranke lahko sodno poravnavo med postopkom pred pravdnim sodiščem sklenejo kadarkoli do pravnomočnosti sodbe. V upravnem sporu to pomeni, da je sodno poravnavo praviloma mogoče skleniti do trenutka, ko sodišče prve stopnje v okviru danih pooblastil vsebinsko odloči o tožbi in o tem izda sodbo na podlagi 61. člena ZUS-1.¹⁶ V primeru, ko sodišče v upravnem sporu odloči v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1) ali v subsidiarnem upravnem sporu (66. člen ZUS-1), pa je sodno poravnavo mogoče skleniti tudi do izteka roka za pritožbo oziroma do odločitve Vrhovnega sodišča RS, če je bila zoper takšno sodbo vložena pritožba.¹⁷ Po pravnomočnosti sodbe lahko stranke sicer pogodbeno uredijo svoja razmerja, med drugim tudi z izvensodno poravnavo, toda takšna poravnava ne more imeti nobenih procesnih učinkov.¹⁸

Obličnost sodne poravnave

ZPP v 307. členu določa pravila o obličnosti sodne poravnave, ki veljajo tudi za sklenitev sodne poravnave v upravnem sporu. Ta se mora vpisati v zapisnik in je sklenjena, ko stranki, potem ko prebereta zapisnik o poravnavi, podpišeta ta zapisnik. Sodno poravnavo je mogoče skleniti tudi tako, da stranki podpišeta pisni predlog poravnave, ki ga pripravi in strankam pošlje sodnik. Če se sklene sodna poravnava na naroku, se vpiše v zapisnik o tem naroku, če pa se sklene zunaj naroka, se o tem sestavi poseben zapisnik. Sodna poravnava, ki ne izpolnjuje obličnostnih in drugih zakonskih pogojev iz 307. člena ZPP in zlasti glede katere ni izkazan podpis nobene izmed strank na zapisniku o sklenitvi dogovora o sodni poravnavi, sploh ne more veljavno nastati.¹⁹

Sodna poravnava je neposredno učinkujoča procesna dispozicija: zapisnik o sodni poravnavi ni sodna odločba, čeprav je sodna poravnava po učinkih izenačena s sodno odločbo.²⁰ Od trenutka, ko se sporazum strank vpiše v zapisnik in ga stranki podpišeta, ga ni več mogoče preklicati.²¹ Od tedaj je mogoče napake volje uveljavljati le še s tožbo za razveljavitev sodne poravnave.

Pravnomočnost in izvršljivost sodne poravnave

Sodna poravnava, ki se sklene v pravdnem postopku, ima učinek pravnomočnosti (poleg tega pa tudi učinek izvršljivosti) in je v tem pogledu izenačena s pravnomočno sodbo. Za razliko od sodne poravnave, ki jo stranke sklenejo v pravdnem postopku, se sodna poravnava, sklenjena v upravnem sporu, izvrši po določbah ZUP, saj se z njo nadomesti upravni akt in je po učinkih izenačena s sodbo, ki jo sodišče izda v sporu polne jurisdikcije.²² Izjema je predvidena glede izvršitve obveznosti, ki je s sodbo naložena državi, lokalni skupnosti ali njunim organom in organizacijam. V takem primeru se sodba (in smiselno enako tudi sodna poravnava, ki vsebuje takšno vsebino) v skladu s tretjim odstavkom 102. člena ZUS-1 izvršuje po določbah ZIZ. To lahko povzroči situacijo, ko se bo sodna poravnava izvrševala v dveh različnih postopkih pred različnima pristojnima organoma - pred upravnim organom po ZUP in pred sodiščem po ZIZ.²³

Vsebina sodne poravnave mora biti jasna in določna, tako da je primeren izvršilni naslov za dovolitev in opravo izvršbe. Določena mora biti v objektivnem in subjektivnem smislu: navedeni morajo biti predmet, rok za izpolnitev obveznosti ter vse stranke – nosilci pravic in obveznosti v določenem pravnem razmerju.²⁴ Zajeti mora vse vidike spora in vse, za kar sta se stranki dogovorili (npr. dogovor o odlogu izpolnitve obveznosti; o stroških v glavni stvari in stroških sodne poravnave ter stroških, ki bodo nastali v zvezi z izvedbo sodne poravnave).

Obseg in vsebina sodne poravnave

Stranke se lahko s sodno poravnavo v upravnem sporu poravnajo glede vsega, o čemer je bilo odločeno z izrekom izpodbijanega upravnega akta, pri čemer ZUS-1 v četrtem odstavku 57. člena izrecno dopušča, da se stranke lahko poravnajo tudi zgolj glede njegovega posameznega dela. V tem primeru mora sodišče o preostalem (neporavnanem) delu odločiti s sodbo.

Kvalitativni del tožbenega zahtevka ne more biti predmet sodne poravnave.²⁵ Stranke se tako ne morejo poravnati zgolj o morebitni pravni kvalifikaciji, dejstvih, obstoju procesnih predpostavk ipd. Če sodišče v pravdnem postopku ugotovi, da podlaga tožbenega zahtevka med strankama ni sporna, lahko na podlagi tretjega odstavka 315. člena ZPP izda vmesno sodbo na podlagi sporazuma strank. ZUS-1 natančno ureja vrsto in vsebino sodbe, ki jo lahko sodišče izda v upravnem sporu, pri čemer ne ureja možnosti izdaje vmesne sodbe na podlagi sporazuma strank, zato njena izdaja v skladu s trenutno ureditvijo upravnega spora ni mogoča. Pri tem ni videti razloga, zakaj v prihodnosti zakonodajalec ne bi mogel določiti, da lahko takšno sodbo sodišče izda tudi v upravnem sporu (npr. v primeru spora zaradi plačila komunalnega prispevka se stranki strinjata, da je navedena obveznost nastala, spor pa je o tem, kakšna je višina prispevka, ki ga mora tožnik plačati), zlasti v primeru premika k bolj konsenzualnemu reševanju upravnih sporov.

V sodni poravnavi lahko stranki uredita medsebojna razmerja, ki so predmet drugih odprtih postopkov med njima (t. i. skupna poravnava). Kljub temu pa bo imela sodna poravnava učinek v smislu končanja postopka le v tistem postopku, v katerem je bila sklenjena; pri drugih odprtih postopkih, v katerih naj bi poravnava uredila sporno razmerje, pa se morata stranki dogovoriti za umik tožbe.²⁶ Ravno možnost, da se s sodno poravnavo lahko odloči ne samo o tožbenem zahtevku, temveč tudi o drugih spornih vprašanjih razmerja med strankama (ki so lahko tudi pravi razlog za njuna nesoglasja), je ena pomembnih prednosti tega procesnega instituta.²⁷ Tretja oseba lahko postane zavezanec na temelju sodne poravnave le, če se s tem strinja: če se ji torej naloži kakšna obveznost, mora biti vključena v proces sklenitve sodne poravnave oziroma mora podpisati zapisnik o sklenitvi sodne poravnave.²⁸ Navedeno ne velja, če se stranki poravnave dogovorita za ustanovitev pravice v korist tretje osebe.²⁹

Pri sklenitvi poravnave sodišče ne sme preverjati resničnosti zatrjevanih dejstev in presojati materialnopravne upravičenosti zahtevka.³⁰ Sodišče mora pri sklepanju sodne poravnave v pravdnem postopku paziti zgolj na to, da sodna poravnava ne nasprotuje prisilnim predpisom ali morali. Nedovoljena razpolaganja so pri sklenitvi sodne poravnave v upravnem sporu zaradi njegove specifične narave določena drugače kot v ZPP. Zaradi načela vezanosti uprave na ustavo in zakon tako sodišče ne sme dovoliti sodne poravnave, če je ta v nasprotju z zakonom. Gre za preizkus, ali stranki s procesnimi razpolaganji želita doseči učinek, ki ga po materialnem pravu sploh ne bi smeli oziroma mogli doseči. Drugače povedano: stranke se ne morejo sporazumeti o nečem, o čemer ne bi moglo biti odločeno z upravnim aktom, oziroma z dogovorom ne smejo obiti zakonskih določb, ki morajo biti upoštevane pri določanju o pravici, obveznosti ali pravni koristi v postopku izdaje navedenega akta. To pa tudi pomeni, da presoja sodišča o skladnosti poravnave z zakonom ne vključuje opredeljevanja do primernosti sklenjenega sporazuma.³¹

Že uvedba možnosti sklepanja sodne poravnave v upravnem sporu pomeni, da tožena stranka v pogajanjih in za rezultat, ki bo ob zasledovanju načela varstva javne koristi in varstva pravic strank sprejemljiv tako z vidika javnega interesa kot zasebnega interesa tožeče stranke, ne more biti vezana na mnenje, ki ga je izrazila z izdanim upravnim aktom. Navedeno je jasno poudaril tudi zakonodajalec, ki je v tretjem odstavku 57. člena ZUS-1 določil, da tožena stranka pri sklepanju poravnave ni vezana na izdano upravno odločbo. Z novelo ZUS-1C je zakonodajalec v tretjem odstavku 57. člena dodatno določil, da tožena stranka pri odločanju o sklenitvi poravnave upošteva tudi morebitne posledice sklenitve poravnave na javno korist ter višino stroškov in trajanje postopka v primeru, da poravnava ne bo sklenjena. V okviru tovrstne presoje je tožena stranka dolžna ustrezno pretehtati vpliv nadaljevanja takšnega postopka in morebitnega ponovnega odločanja v upravnem postopku tudi z vidika uresničevanja posameznikove pravice do sojenja v razumnem roku. Prav tako mora upoštevati vpliv, ki bi ga sodna poravnava lahko imela na druge postopke, ki se vodijo pred sodiščem.³²

Sodna poravnava v upravnem sporu procesno učinkuje na način, da nadomesti ustrezni del (ali celoto) izpodbijanega upravnega akta. V tem pogledu je sodna poravnava izenačena s sodbo, s katero sodišče spremeni upravni akt (sodba v sporu polne jurisdikcije), kar pomeni, da ima učinek izvršljive sodne odločbe.³³ Pravna teorija v zvezi s tem opozarja na nesmiselnost zahteve zakonodajalca, da mora v pripravljalnem postopku predsednik senata nato odločiti še o ustavitvi postopka (2. točka 46. člena ZUS-1), in sicer tudi v primeru, da bi bila poravnava sklenjena na glavni obravnavi: ustavitev končanega postopka je namreč nepotrebna.³⁴

Pri sklenitvi sodne poravnave se stranke navadno sporazumejo tudi o povrnitvi stroškov postopka, na kar jih je sodnik dolžan v okviru materialnega procesnega vodstva tudi opozoriti.³⁵ Če se ničesar ne dogovorijo, velja, da vsaka krije svoje stroške.³⁶

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Špela Lovšin: Alternativno reševanje upravnih sporov: neizkoriščene priložnosti obstoječe ureditve