V dosedanji zakonodajni dejavnosti Državnega zbora je bilo sprejetih le nekaj zakonov oziroma njihovih novel na osnovi ljudske zakonodajne iniciative. Na ta način so bile sprejete novele zakonov o dohodnini,3 o minimalni plači,4 o povračilih stroškov v zvezi z delom in o urejanju trga dela.5 Predlogi, ki pa niso bili sprejeti, so zadevali na primer področja družinskih razmerij, volitev, štipendiranja, poštnih storitev, kmetijskih zemljišč.
Ljudska zakonodajna iniciativa seveda ni nekaj popolnoma novega ali nekaj, kar bi bilo vezano le na moderno družbo. Poznala jo je že antična demokracija. Zgodovina poroča o govornikih, ki so v Atenah v petem stoletju pr. n. š. dajali zakonske predloge na zasedanju skupščin. Da so bili predlogi resni in podani odgovorno ter utemeljeno, je bilo poskrbljeno s posebno tožbo, ki jo je bilo mogoče sprožiti proti zakonskemu predlogu. V tožbi, ki je pomenila prekinitev zakonodajnega postopka pred sprejemom zakona, je tožnik lahko zatrjeval, da predlagatelj zavaja ljudstvo ali da ima zakonski predlog velike pomanjkljivosti, vsebinske in formalne narave. Predlagatelj zakona, ki so mu v posebnem postopku dokazali katero od navedenih pomanjkljivosti zakonskega predloga, je bil nato tudi denarno kaznovan ali ga je doletela izguba vseh ali nekaterih državljanskih pravic.6 Na ta način je antična demokracija dosegla, da so predlagatelji zakonov ravnali odgovorno, saj je lahkomiselno in površno predlaganje zakonov imelo za predlagatelja negativne posledice.
Ob tem je zanimivo, da so bili ugovori zoper določen predlog zakona pogosto pravne narave. Tako beremo v Aristotelovi Politiki: "Zoper to pravico pa mnogi pravni strokovnjaki vlagajo tožbo, kakor da bi govornika tožili zaradi nezakonitosti zakonskega predloga (graphe paranomon) ..."7 Torej je bila že v antični demokraciji navzoča tudi skrb za pravno pravilnost zakonodaje.8
V evropskem srednjem veku, kjer je veljala politična doktrina o božjem izvoru oblasti in monarhu kot zakonodajalcu, se seveda vprašanje o morebitni odgovornosti za zakonske predloge sploh ni postavljalo. Ustavne ureditve sodobnih držav prav tako ne poznajo pravnih sankcij za neuspele zakonske predloge. Posledice so lahko zgolj politične narave. Vplivajo lahko na spremenjena razmerja med političnimi silami v globalni družbi in na ocenjevanje predlagatelja v javnem mnenju. Odgovornost vlad kot večinskih predlagateljev zakonov v parlamentarni demokraciji se do neke mere uveljavlja na periodičnih volitvah. To pa vseeno ne preprečuje pogoste neznosne lahkotnosti pri predlaganju zakonov oziroma njihovih sprememb in dopolnitev.9
Za resno in odgovorno predlaganje zakonov v obliki ljudske zakonodajne iniciative ustavne norme poskrbijo že z določitvijo potrebnega števila volivcev, ki lahko zakonodajnemu telesu predlagajo sprejem zakona. Po Ustavi Republike Slovenije je to, kot že rečeno, pet tisoč volivcev, italijanska ustava določa za uveljavitev te pravice petdeset tisoč volivcev,10 avstrijska pa sto tisoč volivcev.11 Nemška ustava oziroma njihov Temeljni zakon12 ljudske zakonodajne iniciative ne predvideva. Sestavljalci nemške ustave neposredno po drugi svetovni vojni so bili do oblik neposredne demokracije zadržani, kar družboslovci pojasnjujejo z dogajanji v nemški civilni družbi v času nacizma.13 Iz tega izhaja tudi ugotovitev, da je ljudska zakonodajna iniciativa povezana z zgodovinskim razvojem globalne družbe ter njeno splošno in politično ter pravno kulturo.
Na splošno se zdi, da je civilna družba bolj primerna za dajanje pobud in začetnih idej o zakonskem urejanju določenega področja družbenih odnosov kot pa za formalno vlaganje zakonskih predlogov. Iz potreb in interesov, ki se pojavljajo v civilni družbi, lahko izidejo utemeljene pobude za pravno normativno urejanje. Te ideje je treba nato soočiti z objektivnimi družbenimi okoliščinami in okviri pravnega sistema ter jih pretvoriti v formalno in vsebinsko dorečen predlog zakona.
Pravno normiranje družbenih odnosov zahteva najprej dobro poznavanje teh odnosov. Prelivanje družbene stvarnosti v pravno obliko je torej mogoče le ob izkustvenih informacijah o določenem delu družbene stvarnosti. Za pridobivanje teh informacij zadošča včasih vednost praktikov, drugič pa so potrebne empirične terenske raziskave in poglobljene znanstvene študije. V vsakem primeru morajo biti analize družbenih procesov osnova njihovemu izražanju v splošnih pravnih normah.
Preko zakona se v pravnih kategorijah izražajo temeljni družbeni odnosi; obenem zakon z normativnimi sredstvi olajšuje doseganje tistih ciljev družbenega razvoja, ki so jih postavili demokratično izvoljeni državni organi. Tako je zakon vključen v širše pojmovani proces upravljanja družbe. V zakonu so v koncentrirani obliki izražene in institucionalizirane tudi organizacijske in kontrolne družbene funkcije. Zato je njegovo koncipiranje zelo zahtevno, saj je zakon v evropski kontinentalni pravni kulturi osnova celotne pravne nadstavbe globalne družbe in vseh institucionaliziranih upravljavskih procesov v njej. Posledično je treba pripravljati predlog zakona po ustreznih metodičnih pristopih in ga ...
Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Albin Igličar: Ob razmahu ljudske zakonodajne iniciative
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 33, 2022
>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
----------------------------------------
Opombe:
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
