Prvi odstavek 69. člena > Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP), kolikor se nanaša na državne tožilce, je bil v neskladju z Ustavo, je presodilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-432/20 z dne 2. 2. 2023.
V postopkih, v katerih morajo pristojni organi glede državnih tožilcev še vedno uporabiti z odločbo Ustavnega sodišča presojani ne več veljavni prvi odstavek 69. člena ZIUZEOP, se šteje, da znižanje plače po tej določbi za državne tožilce ni veljalo.
Delovno in socialno sodišče v Ljubljani (v nadaljevanju: predlagatelj) je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 69. člena ZIUZEOP, s katero je zatrjevalo neskladje te zakonske določbe z 2. in 14. členom Ustave Republike Slovenije (URS).
Določba prvega odstavka 69. člena ZIUZEOP je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati, saj je ukrep znižanja plač funkcionarjev po tej določbi veljal le do 31. 5. 2020. To dejstvo pa ne vpliva na pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve, saj v primeru, ko niso bile odpravljene posledice protiustavnosti zakona, ki ne velja več, Ustavno sodišče vseeno odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti (47. člen > Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS)).
Predlagatelj je zatrjeval, da je bilo s prvim odstavkom 69. člena ZIUZEOP začasno bistveno poseženo v z zakonom zagotovljeno višino plače državnih tožilcev, kar naj bi bilo v neskladju z načelom pravne države, in sicer z načelom varstva zaupanja v pravo in načelom sorazmernosti – izpolnjen naj ne bi bil že prvi pogoj za skladnost izpodbijanega ukrepa z načelom varstva zaupanja v pravo.
Ustavno sodišče je na očitek predlagatelja, da je izpodbijana ureditev neskladna z načelom zaupanja v pravo in tudi neskladna z načelom enakosti pred zakonom, odgovorilo, da sta lahko glede na trditveno podlago zahteve ustavnopravno pomembni obe. Pri odločanju se je Ustavno sodišče v zvezi z razlogi za sprejetje izpodbijane ureditve lahko oprlo le na zakonodajno gradivo v zvezi z ZIUZEOP, saj Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
Ustavno sodišče je v odločbi opozorilo, da je bil z izpodbijano ureditvijo začasno poslabšan z zakonom urejeni plačni položaj državnih tožilcev. Ukrep sicer ni veljal le za državne tožilce, vendar se je glede na obseg zahteve Ustavno sodišče osredotočilo le na presojo ustavnosti izpodbijane zakonske določbe v obsegu, v katerem se ta nanaša nanje. Pri tem je navedlo, da je že večkrat presojalo ustavnost ureditve, ki je pomenila poseg v pravno zavarovani položaj posameznikov glede njihove upravičenosti do prejemkov iz naslova delovnega oziroma službenega razmerja. Vendar se je večina teh primerov nanašala na zadeve, ko je bila sprememba pravnega položaja posameznikov posledica plačne reforme, ki je pomenila celovito spremembo plačne ureditve, v tej zadevi pa ni tako.
Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. V primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami je treba pri tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost. Zlasti je pomembno, ali so spremembe na pravnem področju relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani.
V uvodnem delu predloga ZIUZEOP z dne 28. 3. 2020 je navedeno, da je razglasitvi epidemije COVID-19 na območju Republike Slovenije sledilo sprejetje številnih ukrepov, ki so v kar največji meri omejevali javno življenje in javno zbiranje ljudi na območju Republike Slovenije. Posebnih razlogov za znižanje plač funkcionarjev in v tem okviru znižanje plač državnih tožilcev pa v obrazložitvi predloga ZIUZEOP ni najti. Obrazložitev te zakonske določbe zajema zgolj ponovitev njene vsebine in pojasnilo, zakaj se znižanje ne nanaša na funkcionarje sodne veje oblasti in Ustavnega sodišča. Vendar pa je na podlagi splošnih razlogov za sprejetje ZIUZEOP mogoče sklepati, da je bilo znižanje plač namenjeno zagotovitvi sredstev, potrebnih za izvajanje interventnih ukrepov za blažitev posledic epidemije COVID-19, ki jih ob pripravi proračuna ni bilo mogoče načrtovati. Navedeno pomeni, da je šlo za ukrep, s katerim naj bi se pridobila sredstva, potrebna za financiranje ukrepov države, sprejetih za blažitev posledic epidemije COVID-19 za posameznike in gospodarstvo, ki jih država ni mogla načrtovati ob pripravi proračuna. V ustavnosodni presoji je uveljavljeno stališče, da je ekonomska nezmožnost države za pokrivanje prejemkov iz javnih sredstev oziroma zagotavljanje vzdržnih javnih financ in omejitev proračunskih izdatkov lahko razlog za znižanje takšnih prejemkov. Pri tem ni mogoče kategorično izključiti, da se lahko zaradi resnega ekonomskega stanja države v določenih primerih izjemoma poseže tudi v zakonsko pravico posameznika do plače, seveda ob upoštevanju, da gre za temeljno pravico iz delovnega oziroma službenega razmerja, ki za posameznika praviloma pomeni temelj za njegovo preživljanje. Vendar pa mora biti obstoj resnih ekonomskih razlogov na strani države, ki terjajo poseg v zakonsko priznane pravice posameznikov, jasno izkazan.
Ustavno sodišče je izpostavilo, da je tem primeru v predlogu ZIUZEOP zgolj pavšalno navedeno, da so za izvajanje ukrepov države, sprejetih za blažitev posledic epidemije COVID-19, potrebna sredstva, ki jih ob pripravi proračuna ni bilo mogoče načrtovati. Pri tem ni niti zatrjevano, da država teh sredstev sploh ne more zagotoviti drugače kot s posegom v zakonsko priznane pravice posameznikov, prav tako pa ta poseg v predlogu ZIUZEOP ni omenjen v opredelitvi posledic, ki jih bo imelo sprejetje zakona, in kolikor gre za ukrepe, ki jih za enako obdobje kot znižanje plače uvaja ZIUZEOP, je v predlogu ZIUZEOP celo navedeno, da so sredstva za izvajanje tega zakona zagotovljena v okviru proračuna za leto 2020. Ustavno sodišče je še navedlo, da brez drugačnih trditev Državnega zbora, ki odgovora na zahtevo ni podal, je navedeno mogoče razumeti le tako, da financiranje ukrepov za blažitev epidemije COVID-19, sprejetih z ZIUZEOP, za državo ni pomenilo finančnega bremena, ki ga ne bi zmogla nositi brez posega v zakonsko priznane pravice posameznikov. Izpostavilo je tudi, da je izpodbijana določba bolj kot ne osamljen primer blažilnega ukrepa in ne eden izmed številnih varčevalnih ukrepov, s katerim bi se poskušala zagotoviti potrebna sredstva za obvladovanje posledic epidemije COVID-19, oz. s katerim bi se lahko dokazala resna potreba države po iskanju sredstev za financiranje navedenih ukrepov.
Predlagatelj je izpostavil tudi neskladje izpodbijanje ureditve z načelom enakosti, ker naj bi različno urejala plače (nepolitičnih) funkcionarjev. Po njegovem mnenju razlogi, ki bi utemeljevali razlikovanje med državnimi tožilci in državnimi pravobranilci, niso razvidni iz zakonodajnega gradiva, na kar je 30. 3. 2020 opozorila že Zakonodajno-pravna služba v mnenju k predlogu ZIUZEOP.
Ustavno sodišče je na koncu povzelo, da ni izkazan že prvi pogoj, ki mora biti izpolnjen za skladnost izpodbijane ureditve z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena URS, to je izkazanost ustavno dopustnega razloga za poslabšanje z zakonom urejenega položaja posameznikov. V tem primeru zato ni bila mogoča nadaljnja presoja, ki se izvaja v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo (tehtanje, kateri izmed dobrin v konfliktu kaže dati prednost) in v okviru katere bi bilo, na kar opozarja tudi predlagatelj, eno od bistvenih vprašanj tudi to, ali so državni tožilci z izpodbijano ureditvijo lahko računali. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane ureditve z URS že iz tega razloga, ni presojalo še očitka o njenem neskladju z drugim odstavkom 14. člena URS.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
