Ker smo v času pisanja te kolumne ravno zaključili 17. srečanje Aktualna vprašanja insolvenčnega prava, sem nameraval pisati o katerem od zanimivih predavanj, ki so jih pripravili odlični predavatelji. Tudi na tem mestu se jim zahvaljujem, da svoj čas in znanje delijo z nami.
Načrt mi je prekrižal dober prijatelj, odvetnik, s katerim zadnje mesece kot stranska udeleženca sodelujeva v upravni zadevi. Ministrstvo za okolje in prostor mu je namreč vročilo 28 strani dolgo odločbo. Na približno 24 straneh je povzelo najine navedbe, nato pa pritožbo zavrnilo z obrazložitvijo, ki je po najinem mnenju pravno nevzdržna in izrazito formalistična. Ob njenem branju sem bil predvsem nejeveren. Težko sem doumel, da v odločbi res piše to, kar piše. Ko sem o tem pripovedoval drugim kolegom pravnikom, mi pogosto niti niso pustili povedati do konca. Tudi sami so začeli pripovedovati o odločbah, ob katerih so doživljali podobne občutke. Namesto tehtne razprave o tem, kaj se je v posameznem primeru dejansko zgodilo, smo drug čez drugega govorili o nemoči, nejeveri, jezi in podobnem. Ko sem zvečer o tem razmišljal in se o odločbi ter teh občutkih pogovarjal tudi z različnimi orodji generativne umetne inteligence, sem se začel spraševati, ali je prava beseda za dobršen del tega pravzaprav frustracija. Zato je ta kolumna namenjena temu čustvu.
Frustracija je beseda, ki jo uporabljamo precej ohlapno, čeprav ima v psihologiji razmeroma jasen pomen. Ni splošna slaba volja in ni sopomenka za jezo. Je negativni odziv na oviro, ki nam prepreči pot do želenega ali pričakovanega cilja, ki ga še vedno zasledujemo. Ko cilj opustimo, frustracija praviloma popusti in jo lahko nadomestita razočaranje ali vdanost. Frustracija je torej predvsem čustvo nekoga, ki še ni odnehal.
Razočaranje je bolj usmerjeno k nečemu, kar se ni zgodilo tako, kot smo pričakovali; frustracija pa k cilju, ki je še vedno na mizi, vendar je pot do njega blokirana. Tudi jeza ni isto. Pri njej se pogosto pojavi še nekdo, ki mu pripišemo odgovornost za nastalo oviro. Frustrira pa nas lahko tudi nekaj, čemur težko pripišemo krivdo – pokvarjen računalnik, prometni zastoj ali pravilo, ki nam preprečuje, da bi naredili naslednji korak. Stres je še širši pojav in lahko spremlja tudi delo, ki sicer dobro napreduje.
Za nadaljevanje pa je najpomembnejša razlika med frustracijo in resignacijo. Resigniran človek je zmanjšal ali opustil pričakovanje, da lahko s svojim ravnanjem še kaj spremeni. Frustriran človek pa cilj še vedno vidi pred seboj. Prav zato ga ovira sploh moti. In prav tu postane stvar zanimiva: frustracija nas zato ne vodi nujno v pasivnost.
Najbolj razširjena zmota o frustraciji je verjetno prav ta, da jo enačimo z nemočjo. Vendar frustriran človek pogosto še poskuša. Raziskave kažejo, da lahko ovira na poti do cilja sproži še več napora in vztrajanja, posebej kadar človek še vedno verjame, da lahko s svojim ravnanjem kaj spremeni.
Frustracija je praviloma močnejša tudi takrat, ko smo v doseganje cilja že vložili veliko časa in napora ali ko smo prepričani, da smo mu že zelo blizu. Yu in sodelavci (2014) so pokazali, da sta večji vloženi napor in bližina cilja povečala doživeto frustracijo, ko je bil pričakovani rezultat preprečen. Zadnji zaplet pred ciljem nas zato pogosto prizadene bolj kot prvi. Nekaj podobnega velja za občutek vpliva. Bhanji in Delgado (2014) sta ugotovila, da so ljudje po neuspehu pogosteje vztrajali, kadar so verjeli, da je rezultat vsaj deloma odvisen od njihovega ravnanja. Če še verjamem, da lahko kaj spremenim, imam razlog za nov poskus.
To je hkrati dobra in slaba novica. Frustracija nas lahko varuje pred prezgodnjim odnehanjem, lahko pa nas tudi predolgo zadržuje pri cilju, pri katerem bi bilo racionalneje spremeniti pot ali ga opustiti. Meja med vztrajnostjo in trmo je precej manj jasna, kot si radi priznamo.
Vse to seveda ni nič posebej pravniškega. Neposrednih raziskav, ki bi pokazale, da smo pravniki bolj frustrirani od zdravnikov, arhitektov, novinarjev ali drugih poklicev, nisem našel. Obstaja sicer precej literature o stresu, izgorelosti, tesnobi in depresiji med pravniki, vendar to niso meritve frustracije. Bolj zanimivo vprašanje je zato drugo: ali ima pravniško delo kakšne značilnosti, zaradi katerih je frustracija pri njem posebej verjetna ali predvsem posebej vztrajna?
Pravniško delo ima pri tem eno zanimivo posebnost. Nad tem, kako zgradimo argument, imamo lahko zelo veliko nadzora. Izberemo pravno podlago, preverimo dejstva, poiščemo sodno prakso, napišemo vlogo. Nad tem, kaj se bo z argumentom zgodilo, pa imamo bistveno manj vpliva. O njem praviloma odloča nekdo drug.
Pravniki smo s tem seveda sprijaznjeni. Sodnik, upravni organ ali regulator ni tam zato, da bi nam pritrdil, in neugoden izid je normalen del pravniškega dela. Bolj zanimivo je drugo pričakovanje, ki ga imamo do odločanja: da bodo razlogi nekaj šteli. Vloge, ugovore, pravna mnenja in pravna sredstva pišemo zato, ker predpostavljamo, da lahko kakovost argumenta vpliva na odločitev. Če ne more, pričakujemo vsaj pojasnilo, zakaj ne more.
Morda zato pravnikov ne frustrira predvsem neugoden rezultat, ampak prekinitev pričakovane povezave med argumentom in odgovorom. Če je moj argument razumljen, zavrnjen in mi je jasno povedano zakaj, sem lahko razočaran ali jezen. Drugače je, kadar ne razumem, kaj se je z argumentom sploh zgodilo. Ali je bil vsebinsko obravnavan in zavrnjen? Je bil razumljen drugače, kot sem ga zastavil? Ali pa je v odločbi sicer povzet, pri odločilnem koraku pa izgine? Biti slišan namreč ni isto kot imeti prav.
Raziskave procesne pravičnosti, ki jih Tyler, Goff in MacCoun (2015) povzemajo tudi v kontekstu pravnih institucij, kažejo, da ljudje svojega odnosa do institucij ne oblikujejo samo glede na to, ali jim je odločitev koristila. Pomembno je tudi, ali je bil postopek nevtralen, ali so bili obravnavani spoštljivo in ali so imeli možnost predstaviti svoje stališče. Neugoden rezultat zato še ne pomeni nujno, da bo človek odločitev doživel kot nepravično ali nelegitimno. Pomembno je tudi, kako je bila odločitev sprejeta.
Še bližje pravniškemu delu je pojem informacijske pravičnosti. Shaw, Wild in Colquitt (2003) so v metaanalizi pokazali, da na presojo pravičnosti pomembno vpliva tudi kakovost pojasnila, posebej kadar je izid neugoden. Dobra obrazložitev ne pomeni, da se bom z odločitvijo strinjal. Omogoči pa mi razumeti, kje se moje razumevanje dejstev ali prava razhaja z razumevanjem odločevalca. Za pravnika je to bistveno: če vem, katero dejstvo organ razume drugače ali katere pravne razlage ne sprejema, se lahko z njegovo odločitvijo še vedno ne strinjam, vendar vsaj vem, o čem se pravzaprav ne strinjava.
Pri tem pa sama prisotnost obrazložitve še ni dovolj. Tudi odgovor je lahko tak, da pravzaprav ničesar ne pojasni: lahko samo ponovi pravni standard, povzame ugovor in nato naredi sklep brez vmesnega koraka, uporablja krožno razlago ali pa je sklep težko uskladiti celo s premisami, ki jih je organ sam sprejel. V takem primeru frustracije ne povzroča odsotnost razlogov, ampak njihova kakovost. Problem ni več samo v tem, da se z razlago prava ne strinjam, ampak da iz obrazložitve ne morem rekonstruirati poti od ugotovljenih dejstev in pravila do rezultata.
Morda je prav tu jedro dela pravniške frustracije. Ne le v tem, da organ odloči drugače, ampak v tem, da med argumentom in odgovorom ne vidim razumljive povezave. Včasih zato, ker odgovor manjka, drugič zato, ker je zgolj formalen, tretjič zato, ker se zdi notranje protisloven. Pravnik lahko sprejme, da nekdo isto pravilo razlaga drugače. Precej težje sprejme odločitev, pri kateri ne razume logičnega koraka, zaradi katerega njegov argument ni bil sprejet.
Pri tem pa je treba upoštevati še drugo možnost. Občutek, da naš argument ni bil slišan ali razumljen, še ne pomeni nujno, da se je to tudi v resnici zgodilo. Ren in Schaumberg (2024) sta pokazali, da ljudje nestrinjanje hitro razumemo kot znak slabega poslušanja. Če sogovornik tudi po tem, ko smo mu svoje stališče pojasnili, še vedno misli drugače, hitro sklepamo, da nas očitno ni zares poslušal ali razumel. Avtorici to povezujeta z naivnim realizmom – z nagnjenostjo, da lastno presojo doživljamo kot precej neposreden odsev dejstev. Če je drugi dobro obveščen in nepristranski, bi moral zato po naši intuiciji priti do podobnega sklepa. Če ne pride, je zelo vabljivo težavo iskati pri njem.
Tudi strokovna izkušenost sama po sebi pred takšno samozavestjo ne zagotavlja zaščite. Goodman-Delahunty in sodelavci (2010) so pri 481 ameriških odvetnikih primerjali njihove napovedi o uspehu v lastnih zadevah z dejanskimi izidi. Odvetniki so bili pretirano samozavestni, več let prakse pa ni pomenilo boljše umerjenosti napovedi. Pomembna omejitev je, da raziskava ni merila pravilnosti njihove pravne razlage, ampak sposobnost napovedati izid. Ne dokazuje torej, da izkušen pravnik svoj primer napačno razume. Pokaže pa, da občutek strokovne gotovosti tudi pri izkušenih ni nujno posebej zanesljiv pokazatelj tega, kako se bo zadeva dejansko iztekla.
Zato občutek, da je moj argument očitno pravilen in da ga odločevalec očitno ni razumel, sam po sebi še ni dovolj, da bi vedel, na kateri strani je težava.
Ta samokritični obrat pa ne pomeni, da je vsaka frustracija zgolj posledica naše pretirane samozavesti. Tudi odločanje je lahko slabo: obrazložitev je lahko formalistična, krožna, notranje nekoherentna ali pa preprosto ne odgovori na bistvo problema. Prav kakovost obrazložitve je zato tisto, kar omogoča razlikovati med lastno zmoto in slabo odločitvijo.
Ko sem se po vsem tem še enkrat vrnil k odločbi, zaradi katere je ta kolumna nastala, sem ostal pri istem sklepu. Moja frustracija je dvojna. Ne strinjam se z rezultatom, še bolj pa me frustrira način, kako je bil ta rezultat pravno utemeljen: z obrazložitvijo, ki je po moji presoji formalistična, na ključnih mestih notranje nekoherentna in napisana z izrazito oblastveno samozavestjo. Prav ta kombinacija – prepričanje, da je rezultat napačen, in hkrati občutek, da argumentacija do njega ne vodi na razumljiv način – dobro ponazarja tisto pravniško frustracijo, o kateri sem pisal.
Zato tokrat ne bom zaključil v uglajeni profesorski zadržanosti s kakšnim finim stavkom o tem, da moramo pravniki vendarle verjeti v moč argumenta. Ob aktualni napovedi ministra za notranje zadeve in javno upravo, da naj bi bila gradbena dovoljenja izdana v 60 dneh od popolnosti vloge, ter njegovi oceni, da postopke pomembno podaljšujeta vključevanje sosedov in njihove pogosto neutemeljene pritožbe, se mi postavlja precej drugačno vprašanje. Ali smo res pravilno diagnosticirali problem?
V tem kontekstu me toliko bolj zmoti ministrova javna trditev, da so »ugotovili«, da se mejaši v 70 ali 80 odstotkih primerov pritožujejo neutemeljeno.[1] To je zelo konkretna empirična trditev, pri kateri pa iz javno objavljenih podatkov ni mogoče ugotoviti, kako je nastala. Predvsem ni dovolj prešteti, koliko pritožb mejašev so upravni organi zavrnili. Tak podatek pove, kako so odločali upravni organi, ne pa nujno, ali so bile pritožbe utemeljene. Če je del problema prav kakovost upravnega odločanja, bi bilo takšno sklepanje celo krožno.
Resna analiza utemeljenosti teh pravnih sredstev bi morala zato spremljati zadeve tudi skozi sodni nadzor. Koliko zavrnjenih pritožb mejašev je končalo pred Upravnim sodiščem? V koliko primerih je sodišče tožbo zavrnilo in v koliko je upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje? Kaj so bili razlogi za odpravo? Šele takšni podatki bi vsaj približno omogočili presojo, ali imamo res problem množice neutemeljenih pravnih sredstev ali pa tudi problem odločb, ki ne prestanejo sodnega nadzora. To vprašanje je toliko pomembnejše, ker po podatkih Ministrstva za okolje in prostor polovica postopkov traja 81 dni ali manj, povprečje 118 dni pa zvišuje manjše število zadev, ki se zaradi pritožb in sodnih sporov vlečejo več let. Prav pri teh zadevah bi zato morali vedeti, kako se pravna sredstva končajo.
Če naj trditev o 70 ali 80 odstotkih neutemeljenih pritožb postane podlaga za obvezno navodilo upravnim enotam in restriktivnejše vključevanje stranskih udeležencev, potem bi morala biti najprej javno preverljiva njena empirična podlaga. Toda problem je še bolj temeljen. Tudi če za trenutek sprejmemo, da je ta številka pravilna, iz nje še ne sledi, da je treba položaj mejašev v postopku omejevati. Če je preostalih 20 ali 30 odstotkov ugovorov utemeljenih, je prav zaradi teh primerov pravno varstvo potrebno. O tem, ali ima konkretni mejaš pravni interes in ali so njegovi ugovori utemeljeni, ni mogoče odločati na podlagi statistike o ravnanju drugih mejašev.
Problem namreč niso nujno stranke in stranski udeleženci, ki uporabljajo pravna sredstva, ki jim jih daje zakon. Problem so lahko predvsem pravno nevzdržna mnenja mnenjedajalcev ter formalistične ali notranje nekoherentne obrazložitve upravnih organov. Če odločitev ne zdrži pravnega preizkusa, postopka ne bomo bistveno skrajšali tako, da bomo otežili vstop tistim, ki na to opozarjajo. Seveda vključevanje stranskih udeležencev in uporaba pravnih sredstev postopek časovno podaljšata. Vprašanje pa je, ali je ta čas posledica neutemeljenega procesiranja ali pa je potreben zato, ker prvotna odločitev pravnega preizkusa ne prestane. Z vidika pravne države bi bilo zato ob magičnih 60 dneh vredno vsaj enako resno razmisliti o drugi strani enačbe: o kakovosti pravne subsumpcije, obrazložitvah in odločanju na upravnih enotah ter pri mnenjedajalcih. Pri tem se ne spuščam v pravilnost njihovih strokovnih presoj. Govorim o nečem bolj osnovnem: ali iz ugotovljenih dejstev, strokovnega mnenja in veljavnega pravila pravno razumljivo pridemo do odločitve, ki je na koncu zapisana. Če se odločbe zaradi pravnih napak vračajo v ponovno odločanje, potem problem niso pravna sredstva in stranski udeleženci, ki jih vlagajo, ampak pravno napačno odločanje upravnih organov.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
