c S
Neizogibnost fiskalnega pravila
prof. dr. Jernej Letnar Černič Redni profesor za pravo človekovih pravic,
Fakulteta za državne in evropske študije
jernej.letnar@googlemail.com
10.02.2012 Zadolževanje slovenske države v zadnjih letih narašča z vrtoglavo hitrostjo. Večina interesnih skupin zato soglaša, da je potrebno omejiti javnofinančne izdatke, in fiskalno pravilo zapisati v besedilo slovenske ustave. Kljub temu se v javnosti pojavljajo lahkotna stališča, da je ustavno omejevanje javnega zadolževanja nepotrebno ter nesmiselno.

Čezmerno zadolževanje je krvnik javnih financ katerekoli države. Za stabilnost javnih financ je potrebno; da je proračun uravnotežen; da se sprejme pravna podlaga za omejitev javnega zadolževanja, ter da se vzpostavi učinkovit in robusten nadzorni mehanizem za uresničevanje obeh pravil. Slovenija se resda uvršča v spodnjo polovico evropskih držav glede na odstotek javnega zadolževanja v bruto družbenem proizvodu. Kljub temu pa slednji odstotek v zadnjih letih narašča hitreje kot v katerikoli drugi državi članici Evropske Unije. Zato je za evropsko Slovenijo potrebno, da so njene javne finance uravnotežene. Ne zdi se sporno, da se v ustavo zapiše načelo javnofinančne stabilnosti in discipline.

Država ne sme imeti čezmerno več izdatkov, kot ima prihodkov. Da bo v ustavo potrebno zapisati fiskalno pravilo je neizogibno, nejasno pa je, kje postaviti zgornjo mejo in ali jo potrebno zapisati v ustavo? Hkrati se postavlja vprašanje kako nadzirati, da bo potem takšna zgornja meja spoštovana in kako jo uresničevati v praksi?  Slovenska država ni edina država, ki se srečuje z zadolževanjem preko svojih možnosti, saj imajo podobne težave tudi v drugih evropskih državah. Delež javnega zadolževanja je, denimo, v bruto družbenem produktu Kraljevine Španije še nekaj deset točk višji kot slovenski.

Španski parlament je zato že lanskega septembra skoraj soglasno sprejel spremembo 135. člena španske ustave, ki pa eksplicitno ne določa zgornje meje javnega zadolževanja, ampak podaja le ustavno podlago za sprejem ustavnega zakona (Ley Orgánica), ki ga mora do konca letošnjega junija sprejeti španski parlament. Novi 135. člen španske ustave tako določa, da morajo ‘vsi državni organi delovati skladno z načelom proračunske stabilnosti’ (1. odstavek); ter da, ‘država in avtonomne skupnosti ne smejo imeti strukturnega primanjkljaja, ki presega dovoljene meje Evropske unije’, pri čemer ‘ustavni zakon določi najvišjo mejo strukturnega primanjkljaja države in avtonomnih skupnosti ...’ (2. odstavek) 

Naslednje vprašanje, ki se postavlja je, kje postaviti zgornjo mejo zadolževanja. V zadnjih tednih slišimo argumente, da naj bi država omejila javno porabo na 45 oziroma 48 odstotkov bruto družbenega proizvoda. Če zgornjo mejo postavimo prenizko, se lahko slej kot prej zgodi, da se država kar čez noč znajde v izrednem stanju. Po drugi strani pa lahko fiskalno pravilo tudi ogrozi izvrševanje drugih ustavnih pravic, kot je denimo pravica do referenduma. Kako bo odločilo Ustavno sodišče, ko bosta prišla v navzkrižje fiskalno pravilo in pravica do socialne varnosti ter druge ekonomske in socialne pravice, je nejasno, saj je znano, da so ekonomske in socialne pravice odvisne od finančne zmožnosti države.

Fiskalno pravilo pa mora biti povdrženo načelu sorazmernosti. Španska ustava denimo, v četrtem odstavku 135. člena določa, da se lahko zgornja meja ‘strukturnega primanjkljaja in javnega dolga preseže le zaradi naravnih nesreč, gospodarske recesije ali izredne situacije izven nadzora države, ki bistveno oslabi finančno stanje oziroma gospodarsko ali socialno vzdržnost države...’ (4. odstavek).

Kako uveljavljati državno odgovornost za prekoračitev zgornje meje javnega zadolževanja? Ustavno sodišče bi sicer lahko odločilo, da je neupravičeno in čezmerno zadolževanje neustavno, vendar druge sankcije ne obstajajo. Državni zbor bi lahko uveljavljal politično odgovornost vlade ali pa v izrednem primeru vložil tudi ustavno obtožbo zoper predsednika vlade zaradi hujših kršitev normativnih obveznosti. Zato bi bilo potrebno narediti korak dlje od besedila 135. člena španske ustave in v ustavno določilo vključiti nadzorstveni mehanizem.

Za omejitev zadolževanja bi bilo zato potrebno spremeniti 149. člen ustave, ki trenutno določa, da so ‘krediti v breme države in poroštvo države za kredite so dovoljeni le na podlagi zakona.’ Ustavodajalec bi moral v novi 149. člen zapisati pravilo uravnoteženega proračuna, fiskalno pravilo, ter vzpostaviti sankcije za kršitve obeh pravil.

Slovenska država ima trenutno še priložnost, da kot suverena država sama sprejme omejitev javne porabe. Slovenska suverenost bo izpuhtela takoj, ko se bodo na enem od naslednjih vrhov Evropske Unije države članice zavezale, da zapišejo fiskalno pravilo v domače ustave. Omejitev zadolževanja je v času globoke gospodarske krize potrebna, da državo zavežemo, da živi skladno s svojimi zmožnostmi. Zavezujoča omejitev javnega zadolževanja lahko primore k dologoročni stabilizaciji javnih financ, s čimer si lahko država povrne izgubljeno zaupanje tako finančnih institucij kot tudi ocenjevalnih agencij.

Ustavno pravilo o uravnoteženem proračunu in omejevanju zadolževanja je potrebno, saj je še zadnja normativna varovalka pred tem, da država postane plen vsakokratne interesne koalicije, ki bi v imenu javnega interesa osiromašila javno blagajno. Dolgoročna javnofinančna stabilnost in disciplina je nujni pogoj, da bomo nekoč dosegli evropsko Slovenijo.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.