c S
O zavorah in ravnovesjih 28.02.2011 Izraz je dober, a rahlo nejasen. Če naj bo sodobna državna ureditev smiselna, mora načelo delitve oblasti nujno dopolnjevati ustrezen sistem zavor in ravnovesij, velja pa tudi obratno. A kaj naj ta sistem obsega – oziroma kako prek zaviranja priti do ustreznih ravnovesij – tu pa se v praksi pogosto zalomi.

V zadnjih tednih je slovensko (strokovno) javnost večkrat nagovoril mag. Matevž Krivic in jo (nas) na nek način pozival k zdramitvi. Povod je bila sporna odločba Ustavnega sodišča o občini Ankaran, a bistveno vprašanje, ki ga je odprla, je vendarle splošnejše: ali je Državni zbor (oziroma zakonodajna veja oblasti) vedno vezan na odločbe Ustavnega sodišča (oziroma sodne veje oblasti), kadar slednja ugotavlja neustavnost kakega zakonodajnega ukrepa ali mu nalaga obveznosti? Mag. Krivic odločno zatrjuje, da ne – zaradi enakopravne vloge v sistemu delitve oblasti imajo poslanci Državnega zbora v okviru svojih pristojnosti pravico in dolžnost, da ob ponovnem odločanju o ustanovitvi občine Ankaran opravijo lastno presojo ne glede na odločitev Ustavnega sodišča in da lahko brez pomislekov vztrajajo pri svoji »izvirni« odločitvi (po vetu Državnega sveta), tudi če je ta v izrecnem nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča.

Mag. Krivic sicer ni edini, ki je do sedaj opozarjal na tako možnost – kritikov ustavne odločbe se ni manjkalo in nekateri (denimo direktor Službe Vlade RS za zakonodajo Janez Pogorelec) so prav tako opozarjali na to, da so posamezne veje oblasti med seboj v razmerju prirejenosti in da tuja praksa pozna več primerov, ko je parlament vztrajal pri svojem kljub nasprotni odločitvi vrhovnega ali ustavnega sodišča ali pa jo celo izrecno razveljavil s sprejetjem novega zakona. Brez dvoma pa je mag. Krivic osrednji zagovornik te teze; njegovi prispevki so odločni, nepopustljivi, mestoma v neposrednosti zapisane kritike in prepričanosti v lasten prav že skoraj pretirano ostri. Toda bralcu dajo misliti in ga silijo v razmislek ter tak ali drugačen odziv; še posebno zato, ker gre očitno za širšo razpravo o dojemanju in udejanjanju načela delitve oblasti, pri kateri bi morali sodelovati – in se na koncu vsaj v grobih orisih zediniti – vsi pravniki.

Zato je tu tudi moj odziv – mag. Krivic ima prav.

Načelo delitve oblasti danes razumemo kot enega nujnih predpogojev za smiselno, pravično in demokratično utemeljeno državno ureditev. Za samoumevno jemljemo tezo, ki jo je Vrhovno sodišče ZDA izreklo v zadevi Marbury v. Madison leta 1803 – da je pravica in dolžnost sodstva in v prvi vrsti vrhovnega oziroma ustavnega sodišča, da tolmači pravo, in da zato lahko tudi presoja o ustavnosti ukrepov zakonodajne in izvršilne veje oblasti. Z drugimi besedami, da igra vlogo varuha ustavno postavljenih omejitev, ki naj poskrbijo, da posamezna veja oblasti ne bo prekoračila svojih pristojnosti. Tako v sodbi med drugim pravi:

»Pristojnosti zakonodajalca so določene in omejene; in da teh omejitev ne bi bilo moč zamešati ali pozabiti, je zapisana Ustava. S kakšnim namenom so pristojnosti omejene in s kakšnim namenom je ta omejitev podana v pisni obliki, če lahko postavljene meje kadarkoli prekorači tisti, ki naj bi ga zadrževale? Razlika med državno oblastjo z omejenimi in z neomejenimi pristojnostmi je ukinjena, če te meje ne omejijo oseb, ki jih zavezujejo, in če so prepovedani in dovoljeni akti enako obvezni.«

Sodba je pomenila enega temeljev sistema zavor in ravnovesij, kakršnega ZDA in druge države poznajo danes. Da je ta temelj postavilo politično zelo krhko sodišče ob začetku svojega delovanja, je po eni strani ironično, po drugi pa kaže tudi na politično občutljivost in preudarnost, ki se zahteva od vseh vej oblasti, če naj ravnovesja med njimi obstanejo – razlogi za tedanjo sprejemljivost sodbe Marbury v. Madison se skrivajo tudi v tem, da je Vrhovno sodišče na načelni ravni odločno poudarjalo svojo pristojnost za presojo ustavnosti ukrepov izvršilne oblasti, v konkretnem sporu pa je z nekaj pravne akrobacije taisti oblasti vendarle ugodilo. V nasprotnem primeru bi nezadovoljni predsednik sodišču morda pristrigel peruti, tako pa se na sodbo tudi mi danes lahko sklicujemo kot na dokaz in utemeljitev moči sodne presoje.

Zato je morda še dodatno zanimivo, da današnja razprava poteka v nasprotni smeri – da se postavlja vprašanje, ali je sploh dopustno podvomiti v odločbe ustavnega sodišča, ki je vendarle vrhovni varuh prava in načela pravne države. Kot pravnika (nemara kot večino pravnikov) me ni treba posebej prepričevati v mikavnost takih pomislekov: če moram denimo na abstraktni ravni izbirati, ali bi v primeru spora raje pritrdil (pravnim) naziranjem večine sodnikov ustavnega sodišča ali večine poslancev parlamenta, bi brez oklevanja izbral prvo. Prav tako niti za hip ne oklevam v drži, da je odločitve ustavnega sodišča treba spoštovati in izvajati. Načelo pravne države to neizprosno narekuje in prav je tako.

Zaplete se le pri vprašanju, v kolikšni meri lahko odločbe ustavnega sodišča zavezujejo, narekujejo ali omejujejo prihodnje delovanje parlamenta kot samostojne, od-ločene in prirejene veje oblasti. Če si drznem nekoliko ugibati: tu smo morda slovenski, pa ne samo slovenski, pravniki malo kontaminirani z zavračanjem prejšnjega sistema, ki je imel veliko strukturnih slabosti, ena od njih pa je bilo tudi načelo enotnosti oblasti, ki je bila (formalno) skoncentrirana v parlamentu oziroma skupščini kot predstavnici ljudske suverenosti. Prav v luči načela enotnosti oblasti je denimo prišlo do močnih kritik ideje ustavnega sodstva ob njegovi ustanovitvi v nekdanji Jugoslaviji leta 1963, zaradi tega načela pa so bila ustavna sodišča večino časa svojega obstoja v nekdanjem sistemu tudi zgolj obrobni igralci na političnem odru. Je (tudi) nehvaležna dediščina te stare ureditve tisto, kar nas danes potiska v nasprotno stran, v bran nedotakljivosti odločb ustavnega sodišča, pri kateri bi vsako odrekanje njihove učinkovitosti in dokončnosti, tudi kolikor posegajo v ravnanje drugih vej oblasti, lahko razumeli kot krhanje pravne države?

Morda vsaj delno že. Po kratkem iskanju sem denimo naletel na »Zavore in ravnovesja po novi ustavi Poljske« (Hanna Suchocka, Checks and Balances Under the New Constitution of Poland, St. Louis-Warsaw Transatlantic L.J. 45 (1998)), kjer avtorica med drugim piše o vlogi sodstva in ustavnega sodišča pri zakonodajnem postopku po sprejetju nove ustave leta 1997 ter (na str. 53–54) pravi:

»Močno kritizirano pravilo v prejšnjem sistemu, po katerem je lahko parlament presojal in 'razveljavil' odločbo [ustavnega sodišča], s katero je to ugotovilo neustavnost zakona, je bilo odpravljeno.

Staro pravilo je bilo v nasprotju z načelom delitve oblasti in je bilo očitno ostalina koncepta enotnosti oblasti in dominantnega položaja parlamenta. Vrnitev k ideji delitve oblasti je vodila tudi v obnovo ustreznega ravnovesja med parlamentom in ustavnim sodiščem. Zgoraj omenjena pristojnost ustavnega sodišča posredno zamejuje obseg parlamentarnih in predsedniških pristojnosti. Prvič, če sodišče ugotovi neustavnost zakona, zakon izgubi svojo zavezujočo moč z dnem objave odločbe sodišča ali po preteku roka (največ 18 mesecev), ki ga določi sodišče. Parlament ne more z zakonodajnim delovanjem razveljaviti odločbe sodišča; sprejme lahko zgolj nov zakon, ki ni v nasprotju z Ustavo. Tako je pristojnost sodišča treba razumeti kot močno [ali materialno] zavoro zakonodajalca. […]«

Odlomek je poveden. Če razmerje med parlamentom in ustavnim sodiščem presojamo v luči slabosti prejšnjega sistema, potem se nam vsaka »nepokorščina« parlamenta lahko zazdi kot zanikanje prehoda k bolj zdravemu sistemu državne in pravne ureditve, ki ga simbolno uteleša tudi načelo delitve oblasti. Rade volje priznam, da sem s ščepcem tovrstne nezaupljivosti (ali, če želite, zaščitniške občutljivosti) cepljen tudi sam.

A taka absolutna drža vendarle ne more zdržati. Načelo delitve oblasti potrebuje sistem zavor in ravnovesij, ta pa enako nedvomno potrebuje neodvisne veje oblasti. Ta (potrebna) neodvisnost posameznih vej oblasti se mora kazati tudi v tem, da oblastno ravnanje ene ne more biti v celoti podvrženo odločitvam druge. Da bi tu nanizal vrsto vsebinskih argumentov, zakaj tak sistem že na načelni ravni ne bi bil smiseln in učinkovit, nimam ne prostora ne znanja oziroma časa, da bi se jim ustrezno posvetil. (Na prvo žogo mi sicer poleg razumevanja enakopravnosti prirejenih vej oblasti pride na misel še nekaj argumentov o »spolzkem klancu« ugotavljanja obsega »navodil« oziroma »smernic« iz odločb ustavnega sodišča, na katerem bi se bilo težko ustaviti, pa tudi praktičnih težav s popravo stanja, če bi se tudi ustavno sodišče samo kdaj odločilo, da je bila prejšnja odločitev napačna, pa je ne bi imelo več priložnosti odpraviti.) Zato se tudi sam sklepno zatekam k priročni (a pomembni!) ugotovitvi, da so do enakega sklepa prišli v razvitih pravnih ureditvah, kjer se s podobnimi vprašanji soočajo že dosti dlje in v katerih so razmerje že večkrat avtoritativno presojali.

Tovrstno trenje oziroma napenjanje mišic med posameznimi vejami oblasti seveda ne izpade preveč produktivno, še posebno, če bi vsaka veja vztrajala pri svojem. Res pa je, da se v praksi drugod to ne zgodi pogosto. Ameriška praksa denimo pozna primer, ko je pri vprašanju obsega svobode govora oziroma izražanja po prvem amandmaju Vrhovno sodišče leta 1989 v zadevi Texas v. Johnson ugotovilo neustavnost zakonodajnih prepovedi sežiganja in druge skrunitve zastave; Kongres je v odgovor na to sodbo še istega leta sprejel (oziroma dopolnil) zakon z imenom »Flag Protection Act«, s katerim je sodbo razveljavil in na zvezni ravni inkriminiral vrsto oblik skrunitve zastave; Vrhovno sodišče pa je leta 1990 ta zakon v zadevi US v. Eichman kot neustavnega ponovno razveljavilo. Po tej drugi ustavni odločbi je v Kongresu prišlo do poskusov, da bi prepoved skrunitve zastave sprejeli kot ustavni amandma – nazadnje je pobudnikom leta 2006, na glasovanju v občutljivem času tik pred prazničnim dnevom neodvisnosti 4. julija, za njegov sprejem v Senatu zmanjkal en sam glas. (Za je glasovalo 66 senatorjev, za dvotretjinsko večino pa bi jih bilo potrebnih 67.) A ta primer je bolj izjema kot pravilo, pa tudi sam potrjuje, da »izmenjava žogic« ne poteka v nedogled.

Predvsem pa ta in vsi drugi tovrstni primeri dokazujejo, da v razvitih ureditvah sistem zavor in ravnovesij dojemajo tako, da ne zahteva popolne podreditve ene veje oblasti drugi, ampak dopušča tudi določeno (korektno in zadržano uveljavljeno) mero oblastno izraženega nestrinjanja. Še več, kot kažejo razprave in praksa, je to tam danes bolj ali manj samoumevno. Vsekakor ni nobenega razloga, da ne bi – z določeno mero samozadrževanja, predvsem pa odpornosti pred nihanjem iz ekstrema v ekstrem – take drže kot običajne sestavine načela delitve oblasti z ustreznim sistemom zavor in ravnovesij sprejeli tudi pri nas.



Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.