c S
Pravica do referenduma kot neusahljivi vir slovenske državnosti
prof. dr. Jernej Letnar Černič Redni profesor za pravo človekovih pravic,
Fakulteta za državne in evropske študije
jernej.letnar@googlemail.com
05.11.2010 V zadnjih letih so predlagatelj vložili kar nekaj zahtev za razpis zakonodajnih referendumov. V štirih zadevah pa je Ustavno sodišče RS prepovedalo odločanje državljanov na referendumu, saj naj bi z morebitno zavrnitvijo zakonov nastale protiustavne posledice. Ustava RS sicer ne določa pravice do referenduma neposredno, vendar v 3. členu določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ter v 44. členu določa, da imajo državljani pravico do neposrednega in posrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.

Na pravici do referenduma je utemeljena ne samo demokratična slovenska država, ampak tudi njen ustavnopravni red. Prebivalci Republike Slovenije smo prav na referendumu 23. decembra 1990 potrdili, da želimo živeti v samostojni in neodvisni državi. Že zaradi tega simboličnega in zgodovinskega dejstva, pravica do referenduma ne uživa samo simboličnega pomena, temveč tudi super-normativno pravno veljavo.
 
V slovenskem ustavnopravnem redu 1. člen ustave določa, da je Slovenija demokratična država. Državljanke in državljani oblast izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. 3. člen ustave določa oblike neposredne demokracije, ki vključujejo referendum, zbor občanov ter ljudsko iniciativo. Glede na to, da je slovenska država utemeljena na plebiscitu, obliki neposredne demokracije ljudstva, se postavlja vprašanje, ali gre pri pravici do referenduma za človekovo pravico oziroma za nekakšno kolektivno pravico ljudstva ali zgolj za ustavno določbo, ki gre nekakšna nižjo normativna veljava. V Sloveniji poznamo vrsto oblik referendumov, od ustavno-revizijskega, zakonodajnega, posvetovalnega, do tistih o vstopu v mednarodne povezave ter referendume o ustanovitvi občine oz. o aktu občinskega sveta na lokalnih ravneh.

Ustavno sodišče je v zadevi U-I-172/94 zapisalo, da 'teorija demokracije poudarja, da je učinkovitost demokratičnega procesa odvisna zlasti od (a) poštenih volitev na vseh ravneh, ki omogočajo oblikovanje predstavniških organov države in lokalne samouprave v skladu z voljo ljudstva, (b) od javnega nadzora nad zakonodajno, sodno in izvršno vejo oblasti, ter (c) od priznane pravice do politične opozicije vsakokratni oblasti (1. odstavek).' K takšni formulaciji pravzaprav ni nič dodati, morda le da bi točka (a) lahko vključevala tudi pravico, da oblast izvršujejo neposredno na podlagi referenduma oziroma plebiscita. Ustavno sodišče je v svoji sodni praksi varovalo ustavne vrednote v razmerju do referenduma. V zadevi U-I-111/04 so ustavni sodniki še podrobneje zapisali, da je bistvo demokracije 'da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine (Preambula k Ustavi), prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine (26. odstavek). ' V zadevi U-I-45/09 pa je Ustavno sodišče zapisalo, da 'ustava neposrednega odločanja ljudi na referendumu ne postavlja v podrejen položaj.'

Referendum oziroma plebiscit nedvomno predstavljata neusahljivi vir slovenske državnosti, ki sodi med temeljne vrednote slovenske ustavne ureditve. Kljub temu oziroma prav zaradi tega se je potrebno vprašati ali je mogoče pravico do referenduma tudi omejevati ter pod kakšnimi okoliščinami. Omejevanje pravice do referenduma je nujno samo takrat, kadar trči ob najbolj temeljne vrednote slovenske ustavne ureditve. Še v teh primerih pa je prepoved odločanja državljanov mogoča le na podlagi striktnih kriterijev ter uporabe načela sorazmernosti. Pravica do referenduma bi bilo mogoče omejiti samo tedaj, ko bi bila prepoved primerna in nujna za dosego končnega cilja varovanja temeljnih ustavnih vrednot. Sama prepoved pravice do referenduma je mogoča samo v primerih, ki bi bila prepoved sorazmerna z varovanjem temeljnih ustavnih dobrin, kamor sodijo na primer človekove pravice in temeljne svoboščine.

Prepoved referenduma naj bi bila v skladu s prakso Ustavnega sodišča nekakšno preventivno sredstvo za preprečevanje neposrednega odločanja ljudstva na referendumu o protiustavnih zakonskih predlogih oziroma o že sprejetih zakonih. Ustavno sodišče je takšno utemeljitev obrazložilo, da 'ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca, temveč tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu (sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003, OdlUS XII, 101).' Tako mora Ustavno sodišče v vsakokratnem primeru opraviti tehtanje ustavnih vrednot ter na njegovi podlagi oceniti, ali je dopustno poseči v človekovo pravico do referenduma, oziroma v drugo ustavno vrednoto (glej 1. odstavek 21. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI)).

Ustavno sodišče mora pri presojanju v pravico do  referenduma opraviti test sorazmernosti oziroma prekomernih posegov. Pri tem bi moralo US presoditi, ali je prepoved referenduma v skladu s ciljem, ki ga US želi zavarovati. Prepoved referenduma mora biti utemeljena s ciljem zavarovanja drugih ustavnih dobrin, tako da čim manj vpliva na pravice in interese prizadetih državljanov, ki ne bodo mogli izvrševati svoje, tj. človekove pravice do odločanja na referendumu. Ustavno sodišče je v svoji sodni praksi že zapisalo, da morajo biti ukrepi za omejevanje ustavnih pravic 'primerni za dosego zakonodajalčevih ciljev, potrebni za njihovo implementacijo glede na objektivne interese državljanov ter ne smejo biti izven vsakega razumnega razmerja do družbene oziroma politične vrednosti teh ciljev' (U-I-77/93, 39. odstavek). V ustavno zavarovane pravice je mogoče posegati le 'kolikor je to neogibno potrebno za uresničevanje zakonodajalčevega cilja.'

Če se pravna argumentacije omejevanja ali celo prepovedi pravice do referenduma v razmerju z drugimi ustavnimi vrednotami zanemari, se postavi vprašanje, ne samo kaj sploh še ostane od institucije referenduma, iz katere izvira in na podlagi katere je utemeljena slovenska državnost, ampak tudi kaj še ostane od legitimnosti slovenske ustavnopravne ureditve. Pravica do referenduma je neusahljivi vir slovenske državnosti in ustavnopravnega reda. Njeno neupravičeno in neustrezno obrazloženo omejevanje pa ne bi pomenilo le prekomerni poseg v pomembno ustavno dobrino, ampak tudi zanikanje izvora slovenske državnosti in pravne države. Omejevanje pravice do odločanja na  referenduma je mogoče samo v izjemnih pravni situacijah zaradi varstva temeljnih človekovih pravicah in svoboščinah. Načelo pravne države zahteva, da gre pravico do odločanja na referendumu omejiti samo na podlagi striktne in obrazložene uporabe načela sorazmernosti.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.