c S
Slovenija pred Sodiščem Evropske unije
prof. dr. Matej Avbelj Redni profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
21.12.2020 V četrtek, 17. decembra 2020, je Sodišče Evropske unije izdalo sodbo v zadevi C-316/19 Komisija proti Sloveniji. V zadevi so slovenski organi pregona v Banki Sloveniji, kot ustavnemu organu Republike Sloveniji, opravili hišno preiskavo, v kateri so iskali nacionalne dokumente v kontekstu kazenskega pregona zoper guvernerja v njegovem nacionalnem svojstvu. Banka Slovenije je zatrjevala, da preiskava ni dopustna, ker se z njo posega v arhive ECB, s katerimi naj bi razpolagala. Slovenska sodišča tej razlagi niso sledila. Slovenija je bila slednjič tožena in je izgubila. Kot se spodobi, je eden od predstavnikov ljudstva ob tem dejal: »Vidi se, da v Sloveniji ni znanja o evropskem pravu.«

Primer odlično poznam. Že leta 2017 sem prav na to temo objavil izvirni znanstveni članek v European Law Review, sploh prvi na tem področju. Pa ne zato, ker bi bil tako dober in ker bi to kolumno, kot se v Sloveniji spodobi, rad izrabil za samopromocijo. Temveč zato, ker o privilegijih in imunitetah v Evropski uniji, z izjemo imunitete poslancev Evropskega parlamenta, ni bilo opravljenih praktično nobenih znanstvenih raziskav. Verjetno tudi zato ne, ker se institucije EU, razen v enem samem primeru (Zwartveld C-2/88), na svojo imuniteto in privilegije niso nikdar niti sklicevale.

Razlog za to pa je bil preprost. Privilegiji in imunitete so, po naravi stvari, stvar mednarodnih organizacij in mednarodnega prava. Evropske skupnosti, današnja EU, pa so si od samega začetka namensko in izrecno prizadevale ločiti se od mednarodnega prava, razviti lastni, ustavni pravni red, ki ga danes vsebinsko napolnjujejo temeljne vrednote iz 2. člena PEU, vključno z načelom dobrega upravljanja, odprtosti in transparentnosti delovanja institucij Unije. Če so imunitete in privilegiji nekaj samoumevnega v mednarodnem pravu, pa so, in to je tudi samoumevno, nekaj, kar je nezdružljivo z ustavnim sistemom, utemeljenim na vladavini prava. Privilegiji in imunitete so namreč izjema od zahteve vladavine prava, da smo vsi enako podrejeni pravu, da za nikogar ne obstajajo posebna pravila, razen v izjemnih, ozkih primerih, če so prepričljivo utemeljena.

Prav zato sem bil prepričan tedaj in ostajam danes, da je obstoj privilegijev in imunitet aberacija v domnevno konstitucionaliziranem avtonomnem pravnem redu EU. Preprosto namreč ne gre skupaj, da bi neka tvorba delovala na ustavnopravni način, a uporabljajoč mednarodnopravne mehanizme, kot so imunitete in privilegiji par excellence, ko ji to pač ustreza. Zato tudi ocenjujem, da bi si tokratna odločitev Sodišča Evropske unije lahko zaslužila uvrstitev na seminar profesorja Josepha Weilerja, ki ga je nekoč izvajal na EUI v Firencah, z naslovom: Ko se Sodišče zmoti: pregled fundamentalno zmotnih sodb Sodišča EU.

Temeljni razlog za tako oceno je opredelitev arhiva, za katero se odloči Sodišče. Pojem arhiv, ki doslej v pravu EU ni bil še nikoli razložen, po odločitvi Sodišča v 75. točki sodbe predstavlja »vse dokumente katere koli vrste, ne glede na njihov datum, obliko in fizični nosilec, ki so jih ustvarile ali prejele institucije, organi, uradi ali agencije Unije oziroma njihovi predstavniki ali uradniki med opravljanjem svojih funkcij in ki se nanašajo na dejavnosti teh subjektov ali so povezani z izvajanjem njihovih nalog.« Iz tega je očitno, da je Sodišče arhiv opredelilo ne le široko, temveč nadvse široko, tako da so arhivi institucij EU, sploh v današnji digitalni dobi, prisotni vsepovsod, po celem svetu, in da arhivi Unije domujejo tudi v računalniku ter telefonu nacionalnih ministrov (kot predstavnikov Sveta EU), predsednikov vlade (kot predstavnikov Evropskega sveta), ter nasploh po celotnih javnih upravah držav članic, zahvaljujoč sistemu komitologije. Vsi ti dokumenti in nosilci vseh teh dokumentov so posledično nedotakljivi, saj uživajo imunitete in privilegije po pravu EU. V zvezi z njimi nacionalni kazenski pregon, brez dovoljenja institucij EU, v državah članicah ni več mogoč.

Vem, ta razlaga je absurdna, ampak prav pred to absurdnostjo je slovenska stran, pri pripravi argumentov katere sem sodeloval, ves čas tudi svarila. Ko je bila taka absurdno široka razlaga enkrat sprejeta, je propadla tudi vsa slovenska obramba, pa čeprav je Slovenija, po moji oceni ne le prepričljivo, temveč tudi pravilno opozarjala, da tovrstna razlaga presega celo tisto, kar je določeno v mednarodnem pravu, da nasprotuje trendu oženja funkcionalne imunitete mednarodnih organizacij, ki ga je potrdilo tudi ESČP, in da je po naravi stvari nezdružljiva z domnevno ustavno naravo prava EU. Slovenija ni niti enkrat trdila, da privilegiji in imunitete ne smejo biti razlagani široko, ker bi to sicer pomenilo poseg v suverenost držav članic, temveč zato, ker bi to pomenilo odstop od ustaljene sodne prakse Sodišča in celokupnega telosa evropske integracije, ki se zavzema, kot vidimo tudi na primeru Madžarske in Poljske, za uveljavitev temeljnih vrednot vladavine prava in demokracije, katerih nujni del je transparentnost delovanja institucij v nasprotju s privilegiji in imunitetami.

Ob tako široki razlagi pojma arhiv slovenska stran ni mogla več uspeti tudi zato, ker je Sodišče zoper njo retroaktivno uporabilo latvijsko zadevo Rimševics C-202/18. V tej zadevi je Sodišče februarja leta 2019 odločilo, da ECB in nacionalne centralne banke tvorijo izvirni pravni konstrukt, da so na nek način združene, da so torej nacionalne centralne banke postale najmanj hibrid oz. so bile subsumirane pod institucijo EU. Tudi če ima Sodišče tu prav, ostaja neizpodbitno dejstvo, da je zadeva Rimševics bila odločena leta 2019. Slovenski organi pregona pa so preiskavo opravili leta 2016. V njej so iskali nacionalne dokumente iz let 2012-2014. Tedaj pravnega pravila iz zadeve Rimševics še gotovo niso mogli poznati, ker tudi obstajalo ni.

Takšnih in podobnih za temeljito pravno razpravo dovzetnih stališč v sodbi C-316/19 Komisija proti Sloveniji je še veliko. Omeniti velja vsaj še točke 93-97, kjer Sodišče dejansko odstopi od svoje ustaljene sodne prakse, v skladu s katero Evropska komisija nosi dokazno breme kršitve prava EU. Ker pa arhiv v pravu EU ni bil definiran in ker ECB vse do danes ni opredelila kriterijev, po katerih bi njene dokumente lahko ločili od nacionalnih, Evropska komisija tudi ni znala opredeliti dokumentov, ki jih naj bi Slovenija sploh protipravno zasegla. Sodišče to reši tako, da reče, da je Slovenija zasegla tako veliko dokumentov, da so med njimi gotovo tudi arhivi ECB … Pri čemer, spet v nasprotju celo z mednarodnim pravom, zapiše, da obstoj zaščite arhivov ni odvisen od tega, če se institucija zanje pobriga, jih ustrezno zavaruje in zaščiti. Ker je arhiv vse, kar institucija EU, kot smo videli v točki 75, ustvari ali prejme, je tudi nedotakljivost s tem absolutna in ne več funkcionalna.

Takih in podobnih pravno neprepričljivih stališč je v sodbi še kar nekaj in spodobilo bi se, da se o njih tudi strokovno, celo znanstveno spregovori, potem ko se sodbo prebere in o njej razmisli. Sam bodoče pravnike učim, da morajo v vsaki zadevi razviti najboljše argumente za obe strani, ker nihče, niti avtor te kolumne, pa tudi Sodišče EU ne,  ni nezmotljiv in ker nobena stran nima nikdar v celoti prav. Ena od strani, zato da se spor razreši, vselej zmaga. Ampak ta zmaga ni in ne more biti večna. Sodbe je treba komentirati, kritizirati, opozarjati na njihovo neprepričljivost, zato da se v bodoče lahko razvije bolj prepričljiva sodna praksa. Tako se ustvarja sodno pravo Evropske unije. Vse povedano, seveda, ne pomeni, da sodbe Sodišča EU ni treba spoštovati. Absolutno jo je treba, pa ne zaradi morebitnih sankcij, te sicer v tem slovenskem primeru ne bi bile nikdar sto milijonske, kot si lahko s pomočjo teh smernic izračunate sami, ampak zato, ker je tako prav.

In nazadnje, pa ne najmanj pomembno, v Sloveniji je kar precej znanja o evropskem pravu, resda pa ga je mnogo manj, kot je pripravljenosti za pavšalno, prazno, neargumentirano, zavistno, pa tudi škodoželjno, predvsem pa do samega sebe nekritično besedičenje, za razsojanje o vsem in vseh, pa četudi o zadevi sami vemo malo ali pa celo nič. Verjamem, da bo drugo leto, tako kot je bilo že letos, vse drugače. Zato vsem zares želim vse dobro in nasvidenje v 2021.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.