c S
Pravno o vladavini prava v EU
prof. dr. Matej Avbelj Redni profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
23.11.2020 Pismo predsednika vlade Republike Slovenije, v katerem izraža (najmanj) skepso do predlaganega mehanizma za zagotavljanje vladavine prava skozi sistem pogojevanja proračunskih sredstev EU,  je v Sloveniji povzročilo pravi politični, medijski in civilnodružbeni vihar. Kot državljan in homo politicus pismo vrednotim negativno, obenem pa se čudim nad politično hipokrizijo drugega dela političnega prostora, ki se v evropskem prostoru zaklinja k spoštovanju vladavine prava, v Sloveniji pa celotno obdobje tranzicije posredno ali celo neposredno prispeva k temu, da se nikakor ne moremo razviti v resnično demokratično in pravno državo. Ampak tako pač je. Tega se najbrž ne da spremeniti. Tisto, kar zmoremo, pa je oceniti pravno prepričljivost predlaganega mehanizma za zagotavljanje vladavine prava v EU.

Vsa razprava, ki sledi, ima smisel samo, če na ti dve vprašanji odgovorite pritrdilno. Ali v državah članicah EU, med drugim na Madžarskem in Poljskem, obstaja, po najširše sprejetih strokovnih kriterijih, sistemski problem z vladavino prava? Če obstaja, ali je to tudi problem Evropske unije? Če že na eno od teh dveh vprašanj, iz katerihkoli razlogov, odgovorite z ne, potem je to pisanje za vas brezpredmetno. Če pa na obe vprašanji odgovorite z da, potem torej izhajate iz predpostavke, da je (vsaj) na Madžarskem in Poljskem sistemski problem z vladavino pravo in da EU ne le sme, temveč je v zvezi s tem poklicana, da nekaj stori.

To je moja predpostavka. Utemeljena je v 2. členu Pogodbe o Evropski uniji, ki navaja, katere so temeljne vrednote EU, skupne državam članicam. Mednje sodi tudi vladavina prava, ki jo je EU torej dolžna zagotavljati v sklopu delovanja svojih institucij, kakor tudi pri delovanju institucij držav članic EU, ko te izvajajo naloge v zvezi s pristojnostmi EU ter zanje porabljajo evropska proračunska sredstva.

Za zagotavljanja vladavine prava v EU imajo evropske institucije na voljo več mehanizmov. Prvi je sodni. Sodišče EU sodi in odloča v konkretnih primerih (cases and controversies). Učinek njegovih sodb je v primeru sistemskih problemov največkrat zgolj individualen in konkreten. Praviloma pa se tudi zgodi s precejšnjim časovnim zamikom. Od sprožitve postopka po 258. členu PDEU pa do sodbe Sodišča EU proti državi kršiteljici, če ne gre za pospešeni postopek, vselej praviloma mine vsaj dve leti.

Samo s sodnim mehanizmom sistemskih kršitev vladavine prava v državah članicah torej ni mogoče učinkovito niti preganjati in še manj preprečiti. V zavedanju tega so države članice v Pogodbo o Evropski uniji zapisale 7. člen. Ta uvaja mehanizem, ki naj bi naslovil točno tako sistemsko in resno ogrožanje ali celo že obstoječo kršitev temeljnih vrednot Unije. Toda ta mehanizem je politični mehanizem, vezan na naporne procesne predpostavke, ki se zlijejo v jasen zaključek, da mehanizma po 7. členu ni nikdar mogoče uporabiti, kadar sta sistemskih kršitev temeljnih vrednot EU obtoženi dve državi članici. O sankcijah po 7. členu Evropski svet namreč odloča soglasno, sicer brez sodelovanja obtožene države, a če sta to dve, bo ena vselej varovala drugo. Prav to pa se zdaj dogaja v EU.

Ugotovimo torej lahko, da je za naslavljanje sistemskih problemov vladavine prava na nacionalnem nivoju mehanizem po 7. členu de facto neuporaben, postopek pred Sodiščem EU pa neučinkovit. Če je to problem, in sam sem, kot že rečeno, prepričan, da je, potem potrebujemo nekaj drugega. In prav to drugo vsebuje predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o splošnem režimu pogojevanja za zaščito proračuna Evropske unije. 

Njegovo bistvo je, da odpravi prav predstavljene pomanjkljivosti obstoječega sodnega in političnega mehanizma. Po predlogu uredbe bo državam članicam lahko začasno  odvzet dostop do evropskih proračunskih sredstev pod naslednjimi pogoji. Prvič, če v odprtem demokratičnem postopku ne bodo uspele prepričati kvalificirane večine članov Sveta, da niso prepričljive navedbe Evropske komisije. Ta bo, drugič, morala dokazati, da obtožena država na v uredbi izrecno naštete načine krši vladavino prava, in sicer opirajoč se na prepričljive, strokovne dokaze, na način, ki bo sorazmeren, spoštujoč pravice končnih prejemnikov proračunskih sredstev.

Če bo Evropska komisija prepričljivejša od obtožene države članice, bo Svet s kvalificirano večino s pravnim aktom začasno zamrznil proračunska sredstva za to državo. Ta postopek, jasno, bo političen, vendar bo temeljil na podrobnih kriterijih in merilih, ki jih bo morala končna politična odločitev spoštovati, da bo prepričljiva. Njena prepričljivost pa se ne bo merila samo v demokratičnem, ampak tudi v pravnem smislu.

Drugače, kot smo se naposlušali doslej, postopek po predlagani uredbi ne bo samo političen, ampak bo zoper pravni akt, ki ga sprejme Svet, zagotovljeno tudi sodno varstvo pred Sodiščem EU po 263. členu PDEU. V okviru tega postopka je država ne samo privilegirani tožnik, s predlogom za začasno odredbo lahko tudi takoj sodno prepreči, če ima za to prepričljive razloge, uveljavitev sankcij zoper njo.

Predlog uredbe je tako, po moji oceni, povsem skladen s pravnim redom EU in Lizbonsko pogodbo. Njegovo bistvo je v tem, da odpravi pomanjkljivosti obstoječega neučinkovitega sodnega in dejansko nedelujočega političnega mehanizma za zaščito vladavine prava EU. To stori tako, da samo obrne kronologijo zadev. Namesto, da bi se Evropska komisija v leto in več dolgem postopku trudila pred Sodiščem EU dokazati, da država sistemsko krši vladavino prava, bo morala sodni spor sprožiti država članica, potem ko v odprtem demokratičnem političnem procesu v Svetu ne bo zmogla prepričljivo odgovoriti na z dokazi podprte in v svoji naravi sorazmerne ter začasne predloge ukrepov Komisije.

Z opisano zamenjavo vlog, kot bi vam povedali tisti, ki se ukvarjajo z law and economics, bo rezultat ta, da bo obtožena država članica dejansko imela motiv, željo in potrebo spremeniti svoje ravnanje, ker bo cena sistemskih kršitev vladavine prava mnogo višja, kot je bila doslej. Če zaupamo, da je odločanje v Svetu demokratično in ob dejstvu, da je v skladu z doktrino Les Verts v EU že več desetletij zagotovljeno sodno varstvo zoper vse akte vseh institucij Unije, vključno v prid državam članic, potem prepričljivih pravnih razlogov za nasprotovanje temu mehanizmu ni.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.