c S
(Ne)ustavnost t.i. policijske ure
prof. dr. Matej Avbelj Redni profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
26.10.2020 V zaledju akutne javnozdravstvene krize, ki jo povzroča drugi virusni val, se je odstrlo tudi zanimivo ustavnopravno vprašanje. Kakšna je razlika med »omejitvijo« in »prepovedjo« uresničevanja neke človekove pravice na eni strani ter njeno »razveljavitvijo« na drugi strani? Odgovor na to vprašanje terja razmejitev med 15. in 16. členom ustave. Potreba po prepričljivi utemeljitvi te razmejitve v teoriji postaja vse bolj očitna, ker se v praksi poraja vse več trditev, da nekateri oblastveni posegi v človekove pravice v času epidemije niso več ustavno dopustni v okviru 15. člena, temveč v skladu s 16. členom ustave zahtevajo razglasitev izrednega stanja.

Takoj uvodoma je treba poudariti, da je treba pri sprejemanju odločitve o morebitni razglasitvi izrednega stanja postopati skrajno zadržano. Izredno stanje, kot pove že ime, je namreč izredno. Gre za izjemo. Izjeme pa je treba razlagati ozko, kar na načelni ravni pomeni, da se naj izredno stanje razglasi samo kot ultima ratio. Torej ko z vsemi drugimi ukrepi: pravnimi, političnimi in materialnimi, ki jih pravni red omogoča v normalnem stanju, sploh ni mogoče ali pa je znatno oteženo doseči nujne in legitimne cilje. Da je izredno stanje ukrep ultima ratio, torej ukrep v skrajni sili, kaže tudi dikcija ustave. Vsebinski standard, ki ga je treba izpolniti, je, da se izredno stanje razglasi, kadar velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države.

Pri tem se mora vsakokratna oblast držati minimalnih standardov, kot izhajajo iz evropskega ustavnega prava, ki ga ustvarja Evropsko sodišče za človekove pravice. Iz njegove prakse, ki jo izredno dobro predstavi dr. Letnar Černič v novem Komentarju ustave, izhaja, da je izredno stanje dopustno razglasiti samo v kriznih razmerah, ki izpolnjujejo naslednje pogoje. Krizne razmere morajo biti dejanske ali grozeče. Njihov vpliv mora zajemati celotni narod. Ogroženo mora biti nadaljnje organizirano življenje v skupnosti. Kriza ali nevarnost morata biti izjemni, tako da so v celoti neustrezni običajni ukrepi ali omejitve, ki jih EKČP dovoljuje za vzdrževanje splošne varnosti, zdravja in reda.

V takih pogojih se torej lahko sproži 16. člen ustave, ki dopušča začasno omejitev in celo razveljavitev (nekaterih) človekovih pravic v vojnem ali izrednem stanju. Kot že vemo, pa omejitev človekovih pravic dopušča oz. celo nalaga tudi 15. člen ustave. V čem je torej razlika med tema členoma? Razliki sta dve: kvantitativna in kvalitativna. 16. člen, v pogojih izrednega stanja, kvantitativno dopušča holistično omejevanje nekaterih človekovih pravic. To pomeni, da sme zakonodajalec z izjemo tamkaj naštetih absolutnih človekovih pravic in svoboščin poseči v več pravic hkrati, da bi celovito naslovil izredne razmere izrednega stanja. Pri čemer lahko omeji tudi pravico do sodnega varstva, sodnega nadzora nad tako omejenimi pravicami, z izjemo spoštovanja temeljnih kazenskopravnih kavtel.

Za razliko od 16. člena, ki torej lahko začasno in v omejenem obsegu praktično suspendira pravni red, 15. člen nasprotno daje podlago samo za partikularne posege v individualne človekove pravice, če to terja varovanje druge pravice ali izhaja iz drugega dopustnega javnega interesa, ki ga ščiti ustava, ob sočasno popolnoma ohranjenem sodnem nadzoru nad tako sprejetimi omejitvami.

V kvalitativnem smislu pa je med 15. in 16. členom bistvena razlika ta, da prvi zakonodajalcu dopušča oz. ga pooblašča, da predpiše bodisi način uresničevanje človekove pravice ali njeno omejitev, 16. člen pa dopušča tudi njeno razveljavitev. Vsi ti trije pojmi: način uresničevanja pravice, omejitev ter razveljavitev, predstavljajo omejevanje človekove pravice v najširšem smislu (lato sensu), pri čemer pa so med njimi pomembne razlike v intenziteti omejevanja pravice. Najbolje si jih lahko predstavljamo, če jih razporedimo na daljico, tako da na enem skrajnem robu obstaja popolnoma neokrnjena človekova pravica, na drugem pa človekova pravica ni več zagotovljena, ker je bila razveljavljena (ali kot pogosto tudi zapiše ustavno sodišče: »povsem izvotljena«). Vmes pa je prostor za določitev načina uresničevanja človekove pravice ter njeno omejevanje v ožjem smislu (stricto sensu).

Način uresničevanja človekove pravice se od njenega omejevanja v ožjem smislu razlikuje po tem, da ne pomeni posega v človekovo pravico samo, temveč gre samo za opredelitev modalitet njenega izvajanja. Razlika med obema posegoma, kot izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse slovenskega ustavnega sodišča, je sicer včasih izmuzljiva ter težko izvedljiva, vpliva pa na sodni test. Če zakon določa samo način uresničevanja človekove pravice, ustavno sodišče izvaja najmilejši test: test razumnosti. Ko pa uresničevanje prerase v poseg v človekovo pravico, pa gre že za njeno omejevanje (stricto sensu), ki se presoja v skladu s testom sorazmernosti, katerega strogost je odvisna od globine posega, vrste pravice ter celokupnega konteksta primera. Nekoliko poenostavljeno, ne pa preveč, lahko rečemo, da velja, da globlji kot je poseg, večja je omejitev neke človekove pravice, strožji bo test sorazmernosti.

Omejitev človekove pravice lahko poseže tudi v njeno jedro, če je to mogoče opravičiti z najstrožjim, prisiljujočim testom sorazmernosti. Ko pa je omejitev enkrat tako stroga, da izniči jedro pravice, ga izvotli, tedaj ne moremo več govoriti o omejevanju pravice, saj je nastopila njena razveljavitev. Pri tem za identifikacijo razveljavitve človekove pravice ne zadošča že, da oblastveni akt vsebuje besedo prepoved. Prepoved gibanja, kot na primer obstaja sedaj (z izjemami), med 21h in 6h zjutraj, pomeni, da je gibanje ljudi omejeno na določen čas in, upoštevaje ta čas, tudi na določen prostor. Taka omejitev gibanja, seveda, po naravi stvari in zdravi kmečki pameti, prav gotovo ne predstavlja razveljavitve pravice iz 32. člena ustave, prav tako pa bi zelo težko govorili, da posega v njeno samo jedro.

Ko torej opravimo zgoraj predstavljeno ustavnopravno matematiko, ne da bi pri tem najprej vklopili svoj vrednostno-politični jaz, je ustavnopravna dilema o razmerju med 15. in 16. členom slovenske ustave na primeru t.i. policijske ure, ki je v zadnjih dneh razburjala slovensko javnost, odpravljena. Za prostorsko omejitev gibanja, z določenimi izjemami, v določenem časovnem obdobju, ki je partikularni ukrep, ki se nanaša na eno človekovo pravico, prav gotovo ni treba razglasiti izrednega stanja. Sploh pa aktualne epidemološke razmere ne izpolnjujejo ustavno predpisanih pogojev, da bi tako stanje smeli razglasiti. Specialni zakon o nalezljivih boleznih v 39. členu izpolnjuje ustavno zapovedani zakonski pridržek na način, ki je skladen z ustavo tako in abstracto kakor tudi in concreto, to je v konkretnih pogojih uporabe s strani slovenske vlade.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.