c S
Vtis o ravnodušnem in do ljudi žaljivem zavračanju ustavnih pritožb
dr. Andraž Teršek Univerza na Primorskem, Inštitut Ustavnik – Pravni inštitut dr. Andraža Terška ustavnik@andraz-tersek.si
24.07.2020 Kaj pomeni biti deležen privilegija odgovornosti za odločanje o ustavnosti delovanja političnega sistema in pravnega reda »na javni funkciji«? Predvsem pa biti deležen privilegija odgovornosti za odločanje o pravicah in svoboščinah ljudi? Odločati o kakovosti življenja ljudi? Objektivno in subjektivno?

Z dano prisego, da bo oseba s prevzemom te funkcije varovala ustavni red, da bo to počela z »vestjo« in da si bo po svojih najboljših močeh prizadevala za blaginjo in dobrobit ljudi in nacije, socialne ustavne demokracije. Odgovorno, odločno, prizadevno. Z »vestjo«, okrepljeno z znanjem in močjo ustavnopravnega argumenta, ki bo tako sijoča in prepričljiva, da bo vsaj občasno ganljiva. Postavljam vprašanje, sebi, njim in drugim: Kaj počne Ustavno sodišče, kaj se gredo posamezne sodnice in sodniki? Se jim morda enostavno ne ljubi vsebinsko odločati o ustavnopravnih zadevah? Težko verjamem. Za kaj gre? Česa v tem oziru ne uspem razumeti? Ker ne razumem.   


Dejstva primera

Gospa je pred leti zbolela za rakom. Njeno zdravljenje in bolniška odsotnost z dela sta trajali dve leti. Njeni zdravniki so ocenili, da bo zdravljenje trajalo vsaj še eno leto. Po slabih dveh letih je namreč čakala na končno operacijo: estetska operacija prsi, ki so jih zaradi raka morali odstraniti. V vmesnem času je živela z »začasnimi vsadki«, ki pa so ji povzročali hude bolečine. Napovedana operacija na bi se zgodila v roku leta dni. Torej bi celotni proces zdravljenja trajal 3 leta.

Z možem sta se zato odločila, da toliko časa hudih bolečin ne bo trpela in da poiščeta pomoč drugje. Na žalost, a dosegljivo, izven sistema javnega zdravstva. Menila sta namreč, da ob ženinih težavah in hudih bolečinah predvideni rok nikakor ne pomeni »zdravljenja v razumnem roku«.

Na ZZZS so njuno vlogo za financiranje operacije izven sistema javnega zdravstva zavrnili. Preverila sta, kaj o tem določa zakonodaja. Ugotovila sta, da omogoča hipotetično vračilo denarja za zdravljenje, če pacient poišče zdravstveno pomoč v tujini in mu ZZZS to potrdi/odobri. Mož je ob tem pisal tudi tedanjemu direktorju ZZZS; vljudno pismo s prijazno prošnjo za razumevajočo pomoč zavoda. Na svoje pismo ni prejel odgovora.

Z ženo jima je uspelo najti medicinsko rešitev, ki je bila cenejša od možnosti, ki so jima bile na voljo v tujini, in to kar v Ljubljani. Priznavata, da ju je skrbelo, ko sta pomislila na dogmatično, nemislečo in antipravno mantro, ki se je v Sloveniji že zdavnaj udomačila in zakoreninila: »Zakon je zakon, čeprav je krivičen.« Lahko bi dodala: »Zakon ostane zakon, čeprav je protiustaven, če se Ustavno sodišče prizanesljivo ne odloči, da ga bo opredelilo kot protiustavnega.« Upravičeno ju je zelo skrbelo. A trpljenje ob bolečinah, fizično in psihično, je (razumljivo in razumno) pretehtalo nad finančnim bremenom za operacijo.

Gospo so operirali v privatni zdravstveni kliniki. Strošek je bil 7.000 evrov. Operacija je uspela. Gospa je spet začela normalno živeti in se je vrnila na delo. S svojo odločitvijo je (ta poudarek ni zanemarljiv) državi prihranila strošek za dodatno leto bolniške, če bi čakala na operacijo v sistemu javnega zdravstva.


Pravna pot

Po tem, ko je bila njuna prošnja za povračilo stroškov operacije pričakovano zavrnjena, se je gospa pritožila na Delovno sodišče, potem na Višje delovno sodišče, končno na Vrhovno sodišče. Morala je prehoditi pot vseh »rednih pravnih sredstev«, četudi jo zavrnitve njenih pritožb kot neutemeljenih (s sklicevanjem sodišč, da je zakon jasen in ji pravice do povračila stroškov ne zagotavlja: ker je bila operacija izvedena izven sistema javnega zdravstva in na kliniki, ki nima koncesije) niso presenetile.

Do Ustavnega sodišča pa je gojila upanje in drugačno pričakovanje. Prepričana, da je zakon očitno krivičen in zato protiustaven, ker ne omogoča vsaki osebi enakih možnosti pri iskanju zdravstvene oskrbe in dopušča možnost povračila stroškov zdravljenja izven javnega zdravstva v primeru zdravljenja v tujini, ne pa tudi v primeru zdravljenja v privatnem sektorju v domovini. Zato je vložila ustavno pritožbo na ustavno sodišče, v kateri je prerekala tudi neustavnost zakonodaje in nezakonitost podzakonskih aktov. Tega ni storila le zaradi sebe. Z uspešno operacijo ji je bila vrnjena možnost normalnega življenja in dela. Želela je predvsem prispevati k temu, da se enake ali podobne težave in krivice ne bi dogajale drugim ljudem, ki se bodo znašli v enakem ali zelo podobnem medicinskem in pravnem položaju. Sklep Ustavnega sodišča je prejela po dveh letih. 


Ustavna pritožba

V ustavni pritožbi se je njen odvetnik, ki je opravil dobro delo, skliceval na kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), na kršitev pravice do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave) in na kršitev pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave). Ustavna pritožba je spisana strnjeno, jasno in prepričljivo in brez balasta.

V pritožbi je najprej pojasnjeno, da je pritožnica na Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) podala vlogo za povračilo stroškov zdravljenja, ki jih je sama krila za operativni poseg, ki ga je kot samoplačnica opravila v zasebnem kirurškem sanatoriju. Pojasnila je, da je bil razlog predolga čakalna doba za operacijo v UKC Ljubljana - več kot leto dni, ob hudih bolečinah in trpljenju. ZZZS je njeno zahtevo zavrnil iz razloga, ker lahko zavarovane osebe na podlagi določbe 158. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Ur. l. RS št. 30/03) uveljavljajo zdravstvene storitve le pri izvajalcih, pri drugih zavodih oziroma zdravnikih, ki nimajo koncesije, pa lahko izjemoma uveljavljajo le nujno zdravljenje in nujno medicinsko pomoč. Zavod je ocenil, da v njenem primeru ni šlo za tak primer.

Zoper to odločbo ZZZS je vložila pritožbo, ki je bila s strani pritožbenega organa ZZZS, Direkcija, zavrnjena. Z argumentom, da zavarovana oseba nima pravice do povračila stroškov zdravljenja, če so bile zdravstvene storitve opravljene v samoplačniški ambulanti; 254. člen Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Pravil/a). Govorimo torej o podzakonskem aktu.

Zoper dokončno odločbo ZZZS je pritožnica pred Delovnim in socialnim sodiščem sprožila socialni spor, v katerem je izpostavila tudi določbo 254. člena Pravil kot diskriminatorno, saj postavlja paciente v neenak položaj s tistimi, ki so zdravljenje poiskali v tujini, ali s tistimi, pri katerih je bilo zdravljenje izvedeno v zdravstveni ustanovi s koncesijo in v Sloveniji. Sodišče je tožbo zavrnilo in prepoznalo neskladja med Ustavo in določbami Pravil. Ob tem je še presodilo, da pritožnici s temi Pravili in pravno ureditvijo ni bila omejena pravica do proste izbire zdravnika.

Zoper to sodbo je vložila pritožbo na Višje delovno in socialno sodišče. To sodišče je zavrnilo njeno pritožbo z obrazložitvijo, da lahko zavarovane osebe pravico do zdravstvenega zavarovanja uveljavljajo le na način in v postopkih, ki jih določa zakon in da je v Sloveniji sistem javnega zdravstva ločen od zasebnega zdravstva. Ker so javna sredstva za zagotavljanje zdravstvenega zavarovanja že po naravi omejena je po presoji sodišča obstoječa pravna ureditev tega vprašanja nujna. Sodišče je tudi presodilo, da v Sloveniji za paciente veljajo le nacionalni predpisi in da na podlagi teh pritožnica nima možnosti do brezplačne obravnave pri zasebnih izvajalcih zdravstvene dejavnosti, zato ji ustavna pravica do zdravstvenega varstva ni bila nedopustno omejena s Pravili in z omenjeno določbo 254. člena teh Pravil.

Zoper sodbo tega sodišča je vložila zahtevo za revizijo na Vrhovno sodišče Republike Slovenije. To sodišče je njeno zahtevo zavrnilo. Sodišče je presodilo, da se za zdravstvene storitve, opravljene v Sloveniji, uporablja slovenska zakonodaja, za zdravstvene storitve v tujini pa poleg nje še konkretna in relevantna Uredba in Direktiva EU. Zavarovanci so zato po oceni sodišča v enakem položaju v primeru uveljavljanja zdravstvenih storitev v Sloveniji, pa tudi pri uveljavljanju zdravstvenih storitev v tujini. Razlikovalni element pa je mednarodni, čezmejni. Ker gre za različne položaje jih je po oceni sodišča dopustno urejati različno in je obstoječa ureditev pravno nesporna. Glede Pravil pa je sodišče presodilo, da v konkretnem primeru sploh niso bila podlaga za odločitev, ampak so podlago pomenile določbe ZZVZZ in ZZDej.

V ustavni pritožbi je pritožnica utemeljevala pravico zavarovanca-pacientke do povračila stroškov zdravstvene storitve, ki jo je na območju Slovenije uveljavljala kot samoplačnica pri zasebniku brez koncesije. Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (Ur. l. RS št. 79/94, s kasnejšimi dopolnitvami in popravki) v 254. členu določajo, da zavarovana oseba nima pravice do povračila stroškov zdravljenja, vključno z zdravili, medicinskimi pripomočki in prevozi, če so bile zdravstvene storitve opravljene v samoplačniški ambulanti. Vendar pa Zakon o zdravstvenem varstvu in zavarovanju (ZZVZZ) ne določa nobene omejitve glede povračila stroškov zdravstvene storitve, ki jo je zavarovana oseba prejela na območju Slovenije pri izvajalcu izven javne zdravstvene mreže: ki torej ni niti javni zavod niti zasebnik s koncesijo. Takšna omejitev, ki je po mnenju pritožnice neustavna je določena zgolj v Pravilih obveznega zdravstvenega zavarovanja: v omenjenem 254. členu. Omejitev je torej določena v podzakonskem aktu. Takšna ureditev pa nasprotuje načelu zakonitosti, saj podzakonski akt posega v zakonsko materijo (ZZVZZ), na kar je pritožnica zadnjič opozorila tudi v reviziji, ki jo je VS zavrnilo.

Pritožnica je zatrjevala, da določba 254. člena Pravil diskriminatorno obravnava tako izvajalce zdravstvenih storitev, kakor tudi zavarovance: glede na kraj opravljanja oziroma prejemanja zdravstvenih storitev. Zavarovanci so tako postavljeni v neenakopraven položaj: zagotovljeno jim je povračilo stroškov storitev, ki jo prejmejo v drugi evropski državi, pri kateremkoli tamkajšnjem izvajalcu zdravljenja (javni zavod, koncesionar ali zasebnik), hkrati pa je v Sloveniji po sedanji pravni ureditvi – v podzakonskem aktu - njihova pravica do proste izbire zdravnika omejena izključno na izvajalce, ki imajo z ZZZS sklenjeno pogodbo o opravljanju storitev (javni zavodi in koncesionarji), z edino izjemo: v nujnih primerih tudi zdravljenje pri t.im. »nekoncesionarjih.« Po presoji sodišč v njenem primeru ni šlo za tak primer.

Pritožnica je utemeljeno zatrjevala, da je pravica do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave ena izmed najpomembnejših človekovih pravic, zato je tudi pravica do proste izbire zdravnika še toliko pomembnejša. Pravila je utemeljevala kot nasprotujoča 51. členu Ustave, saj nerazumno omejujejo pravico do proste izbire zdravnika. Pritožnica prepričljivo izpostavi bistveni moment zadeve: razumna in s tem ustavno sprejemljiva bi bila ureditev, da bi si lahko zavarovanec lahko prosto izbiral zdravnika (sploh v konkretnem primeru, ko je šlo za zdravljenje rakavega obolenja in postoperativni estetski poseg, brez katerega bi pritožnica v primeru dodatnega leta čakanja na operacijo še bolj trpela), tako, da bi to lahko storil v javni zdravstveni mreži (javni zavodi) in pri zasebnikih z ali brez koncesije, na podlagi Direktive EU 2011/24 pa tudi kjerkoli na območju EU, pri tem pa bi ZZZS določil razumen stroškovni obseg (npr. limit), do katerega bi pokrival stroške zdravljenja, razliko za morebitni »nadstandard« ali za »višjo raven« storitve pa bi zavarovanec-pacient doplačal sam. Nerazumno? Za moj ustavnopravni pogled zelo razumno.

Pritožnica je tudi zatrjevala, da ni razumne stvarne podlage za določitev razlikovalnega kriterija (med zavarovanimi osebami) po »območju« uveljavljanja storitev, zato ureditev, po kateri imajo zavarovanci pravico do povračilo stroškov zdravljenja v tujini, ne pa tudi do povračila stroškov enakega zdravljenja v Sloveniji (44.b člen ZZVZZ), nasprotuje načelu enakosti iz 14. člena Ustave.

Kot rečeno pa so z obstoječo ureditvijo neenakopravno obravnavani tudi izvajalci zdravstvenih storitev, ker so slovenski izvajalci (brez koncesije) istovrstnih storitev diskriminirani v razmerju do primerljivih izvajalcev enakih storitev iz drugih evropskih držav. S takšno pravno ureditvijo se posega tudi v svobodno gospodarsko pobudo slovenskih izvajalcev iz 74. člena Ustave in celo, pripomba pritožnice oziroma njenega odvetnika na mestu, ustvarja pogoje za nelojalno konkurenco Pritožnica bi tako lahko v konkretnem primeru - zaradi nerazumno dolge čakalne dobe - poiskala zasebnega izvajalca enakih zdravstvenih storitev v tujini, za katerega bi ji v skladu z 44.b členom ZZVZZ povrnil stroške zdravljenja. A ker se je odločila za izvajalca v Sloveniji, zaradi določb 254. člena Pravil ni upravičena do povračila stroškov zdravljenja.

Ob tem pa Direktiva 2011/24 EU (o uveljavljanju pravic pacientov pri čezmejnem zdravstvenem varstvu) celo določa, da njen prenos v nacionalno zakonodajo in njena uporaba ne bi smela vzpodbujati pacientov, da bi se zdravili zunaj države članice zavarovanja. Sedanja slovenska pravna (podzakonska) ureditev pa prav to vzpodbuja. Predvsem, ker po drugi strani izbira izvajalca zdravstvene storitve v EU ni v ničemer omejena.

In velja ponoviti: podzakonski akt, Pravila, sploh ne bi smel vsebovati določb, za katere v zakonu ni izrecne podlage. In ne bi smel ne originarno določati pravic ne »odmerjati« pravic, ki izhajajo iz ustave in zakonodaje.


Sklep

Na tem mestu ne bom podrobneje ponovil svojih, že javno objavljenih in kritičnih razmišljanj o primerih, ko ZZZS pacientom, celo otrokom, ni odobril plačila zdravljenja v tujini in je potem slovenska javnost, s pomočjo medijev, zbirala in zbrala denar za plačilo stroškov zdravljenja. Bom pa omenil, da je nedavno Ustavno sodišče Republike Hrvaške odločilo, da imajo zavarovanci-pacienti ne le pravico do plačila stroškov za uspešno zdravljenje v tujini, ampak tudi do plačila stroškov za zdravstvene storitve, v katere so bili prisiljeni zaradi »nerazumno dolgega čakanja«, da bi se storitev opravila v okviru nacionalnega javnega zdravstvenega sistema.

Omenil bom tudi javne kampanje in prizadevanja mnogih posameznikov, organizacij civilne družbe in ustanov za osveščanje javnosti o problemu raka na dojkah, s katerim se srečuje vse večje število žensk.

V tem kontekstu bom zapisal sklep. Ustavno sodišče sploh ni presojalo argumentov pritožnice. Ustavno sodišče je sprejelo (za mojo vest neodgovoren, neodgovorno ravnodušen in do pritožnice, pa tudi do vseh oseb, ki so se že ali se še bodo znašle v enakem ali podobnem položaju in soočile z enakim ali podobnim problemom, tako rekoč do vseh žensk, žaljiv) SKLEP, da se njena ustavna pritožba SPLOH NE SPREJME V OBRAVNAVO. Pri tem se je sklicevalo na drugi odstavek 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču. Zadevo je, tudi tokrat, tudi to zadevo, samo odrinilo z mize, vrglo jo je v koš.

Ustavno sodišče Republike Slovenije je ocenilo in s sklepom o nesprejemu ustavne pritožbe v obravnavo (podpisala sta ga sodnica ustavnega sodišča dr. Špelca Mežnar in predsednik ustavnega sodišča dr. Rajko Knez) odločilo, da v tem primeru in v podobnih primerih ne gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnico in da ne gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.