c S
Pozabljeno načelo delitve oblasti
prof. dr. Jernej Letnar Černič Redni profesor za pravo človekovih pravic,
Fakulteta za državne in evropske študije
jernej.letnar@googlemail.com
22.11.2019

Načelo delitve oblasti je temelj za uresničevanje vladavine prava v slovenski ustavni demokraciji. Omogoča medsebojno nadzorovanje in samoomejevanje treh vej državne oblasti s ciljem preprečevanja zlorab. Ali slovensko Ustavno sodišče ustrezno varuje in uresničuje delitev oblasti ter preprečuje razkroj vladavine prava?

Ustavno sodišče RS je v zadevi U-I-214/19-17 in Up-1011/19-16 z dne 12. 11. 2019 zadržalo »izvrševanje Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03)« (1. točka izreka) glede ugotavljanja politične odgovornosti državnih tožilcev in »Akta o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij« v zadevi Kangler enako glede delovanja državnih tožilcev (2. točka izreka). Pričujoči sklep Ustavnega sodišča terja poglobljen premislek o načelu delitve oblasti kot temelju vladavine prava.

Delitev oblasti omogoča delovanje ustavne demokracije, ker z različnimi normativnimi mehanizmi preprečuje koncentracijo moči v eni politični stranki oziroma osebi. Hkrati preprečuje delovanje različnih vej oblasti brez nadzora preostalih vej oblasti, raziskovalnega novinarstva in civilne družbe. Če se pojavi dvom v ustavnost in zakonitost dela katere izmed vej državne oblasti, ne le lahko, temveč morata ostali veji posredovati in sprožiti ustrezne mehanizme za uveljavljanje različnih načinov odgovornosti. V tej luči je parlamentarna preiskava eno izmed par excellence orodij, ki jih ima zakonodajna veja oblasti v razmerju do izvršilne in sodne veje oblasti, pri čemer ji omogoča nadzor nad ostalima izmed oblasti.

93. člen Ustave RS jasno določa, da »Državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. V ta namen imenuje komisijo, ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi.« Mozetič v zaključku svojega komentarja 93. člena zapiše, da »DZ uresničuje s parlamentarno preiskavo eno svojih nadzornih funkcij širšega družbenega nadzora, ki ga izvaja prek posebne preiskovalne komisije.« (M. Mozetič v M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave RS, Nova univerza, 2019, str. 157). Preiskovalne komisije so torej vitalni organ za učinkovito uresničevanje načela delitve oblasti, kjer se pojavljajo dvomi v ustavno skladno in zakonito delo organov države. Njihova vloga je še posebej potrebna, ko se pojavijo domneve oziroma hipoteze o umazani povezanosti pravosodnih organov in ko se oglasijo žvižgači znotraj institucij.

Ustavno sodišče je v obrazložitvi zgornjega sklepa zapisalo, da »Izvajanje parlamentarne preiskave, ki se nanaša na ugotavljanje politične odgovornosti konkretnih državnih tožilcev v konkretnih sodnih postopkih, namreč lahko do te mere trči v ustavno načelo delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člen URS) in samostojnost državnih tožilcev (prvi odstavek 135. člena URS), da lahko povzroči nepopravljivo škodo za neodvisnost in samostojnost državnega tožilstva.” (8. odstavek sklepa). Kar bode v oči v obrazložitvi pričujočega sklepa Ustavnega sodišča je, da nikjer ne najdemo omembe 93. člena URS o parlamentarni preiskavi, kaj šele obrazložitve, zakaj je večina na Ustavnem sodišču menila, da je bilo dovoljeno stvarnoupravičeno poseči v njene ustavne pristojnosti. Ustavno sodišče je svojo pozornost neprepričljivo usmerilo le v samostojnost državnega tožilstva, pri čemer ni pretehtalo vlogo instituta parlamentarne države v ustavni demokraciji. Slovenski javnosti pa je tako poslalo nenavadno sporočilo, ko je zadržalo preiskovalno delo komisije o domnevni umazani povezanosti slovenskih pravosodnih organov.

Sam sklep Ustavnega sodišča je z vidika sodne ideologije zagotovo avtokratski, saj je zavarovalo interese državne institucije, pri čemer ni ustreznega varstva namenilo varstvu vladavine prava kot instrumenta nadzora državnih oblasti. Zakaj so štirje od ustavnih sodnic in sodnikov glasovali tako kot so, vedo najbolje oni sami. Res pa je, da je sklep Ustavnega sodišča brati v luči pritožb, ki jih pogosto slišimo iz vseh treh vej oblasti zoper nadzor ostalih dveh. Sodna veja oblasti pogosto meni, da bi morala sama imenovati sodnike, pri čemer izvršilna veja oblasti spoštuje sodbe rednih sodišč in Ustavnega sodišča le, ko ji to ustreza. Takšno razmišljanje in prakse so v ustavni demokraciji, ki temelji na vladavini prava izjemno nevarne, saj načenjajo vladavino prava in kažejo, da institucije slovenske in demokratične države še niso ponotranjile varstva človekovih pravic in vladavine prava.

Soglašati je treba z odklonilnim ločenim mnenjem sodnika Šorlija, ki je zapisal, da »načelo neodvisnosti in samostojnosti tožilca ni poklicni privilegij, ampak le zagotavlja učinkovito izvajanje tožilske vloge. Načelo neodvisnosti in samostojnosti tožilca ne more varovati, kadar dela nezakonito ali če zlorablja svojo funkcijo.« (Odklonilno ločeno mnenje sodnika Šorlija, str. 2). Pritrditi je treba sodniku Jakliču, ki je pravilno ugotovil, da »če bi preiskovanje zlorab v pravosodju prepovedali ali zadržali, bi s tem ukinili nič manj kot enega od predpogojev za delovanje svobodne demokratične družbe.« (Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jakliča, str. 2). Po drugi strani pa sodnik Knez v svojem ločenem mnenju zapiše, da »... ni mogoče izključiti, da posamezne parlamentarne preiskave ne bi bile protiustavne. Če pa je temu tako, potem je, ker smo na zelo senzibilnem področju tehtanja nadzora in ravnovesij med posameznimi vejami oblastni, lahko že sama protiustavnost ...  povzroči težko popravljive posledice.« (Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Kneza, str. 2). S sodnikom Knezom se lahko strinjamo, da ni sporno, da je mogoče presojati ustavnost parlamentarne preiskave predvsem z vidika učinkovitega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (glej zadevo U-I-244/99, 15.6.2000, 14. odstavek), a zadržanje njenega dela je mogoče le na podlagi prepričljive ustavnopravne argumentacije in razlage.

Parlamentarne preiskave sicer ne ugotavljajo kazenskopravne, civilnopravne in disciplinsko pravne odgovornosti, temveč izvajajo družbeni nadzor nad delovanjem oblasti. Podatke, ki jih zberejo, lahko med ali po koncu svojega delovanja predajo pravosodnim organom, ki niso zavezani slediti njihovim ugotovitvam. A vredno je dopustiti možnost ustavnosodne presoje vsaj rezultatov preiskovalne komisije z vidika človekovih pravic, a v tem primeru je potrebno prepričljivo argumentirano obrazložiti zadržanje dela preiskovalne komisije. Drugi stavek citata iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnika Kneza pa je še posebej neprepričljiv. Ustavno sodišče v sklepu, niti sodnik Knez v sklepu o zadržanju parlamentarne preiskave niso opravili »senzibilnega tehtanja« med pristojnostmi vseh treh vej oblasti, da se medsebojno nadzorujejo niti niso ugotovili in vzpostavili razmerja med relevantnimi ustavnimi določbami. Zanemarili so 93. člen URS, njegovo pravno naravo, ustavno moč in vlogo v razmerju do ustavne določbe o samostojnosti državnih tožilcev iz prvega odstavka 135. člena URS. Če bi Ustavno sodišče opravilo vsaj malo poglobljen razmislek in tehtanje med razmerjem med obema določbama, bi bil njegov sklep vsaj majčkeno bolj prepričljiv kot je v tem trenutku. Prav pomanjkljiva obrazložitev sklepa je sprožila številne upravičene kritike o delovanju Ustavnega sodišča v tej konkretni zadevi. Obrazložitev pričujočega sklepa Ustavnega sodišča zagotovo ne opravičuje tako daljnosežnega posega v ustavno zavarovan položaj preiskovalne komisije kot je zadržanje njenega dela.

Načelo delitve oblasti je srčika uresničevanja vladavine prava v slovenski ustavni demokraciji. Parlamentarna preiskava v njej nikoli ne more nadomestiti dela pravosodnih organov pri pregonu domnevnih kaznivih dejanj. Je predvsem orodje, ki omogoča zakonodajni veji oblasti, da zavaruje vladavino prava, s tem ko opozarja na problematične prakse v različnih vejah javne oblasti. Institut parlamentarne preiskave omejuje zlorabe vsakokratnih interesnih koalicij v vseh treh vejah oblasti. Prihodnost slovenske ustavne demokracije je v veliki meri odvisna od tega, ali bo znova našla in ustrezno zavarovala učinkovito načelo delitve oblasti in preprečila različne načine zlorabe državne oblasti. Ustavno sodišče bi moralo biti kot varuh ustavnosti prvo, ki bi vladavino prava znalo na podlagi Ustave RS ustrezno uresničevati in zavarovati tudi s spoštovanjem ustavne določbe iz 93. člena o parlamentarni preiskavi.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.