c S
Ustavna obtožba predsednika vlade
dr. Andraž Teršek Ustavnik in univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem ustavnik@andraz-tersek.si
21.12.2018 Institut ustavne obtožbe zoper predsednika Vlade in ministre, t.im. impeachment, ureja 109. člen Ustave. Utemeljena mora biti z očitkom o kršitvi Ustave ali zakonov, storjene pri opravljanju funkcije. V takem primeru Ustava napotuje na smiselno uporabo 109. člena Ustave, ki ureja odgovornost Predsednika republike. Podrobneje je to vprašanje urejeno v Poslovniku DZ (PoDZ-1) in Zakonu o Ustavnem sodišču (ZUstS).

Izhodišče ustavnopravnega učenja o tem vprašanju je zatorej – kratek - komentar 109. člena Ustave (KURS, 2002, str. 840-843). Po PoDZ (187. člen) se postopek ustavne obtožbe zoper Predsednika republike (PR) lahko začne s predlogom najmanj 30 poslancev. Najmanj deset poslancev pa lahko predlaga DZ, naj obtoži predsednika vlade (PV) ali ministre (M) pred Ustavnim sodiščem (US) (192. člen). DZ mora o predlogu odločiti v 60 dneh, sicer se šteje, da je predlog zavrnjen. O ustavni obtožbi odloča DZ z večino glasov vseh poslancev. Očitno je, da vsakokratna opozicija lahko predlaga ta postopek, a o njem dokončno odloči vsakokratna koalicijska večina.

Če z ustavno obtožbo soglaša večina vseh poslancev in poslank v DZ, o njej odloča Ustavno sodišče. Z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov lahko odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne sme opravljati svoje funkcije (64. člen ZUstS). Če ustavno sodišče ugotovi, da obtožba ni utemeljena, z odločbo oprosti obtoženega. To stori z navadno večino glasov. Če pa ugotovi kršitev ustave ali kršitev zakona, z odločbo, za katero je potrebna dvotretjinska večina glasov, ugotovi utemeljenost obtožbe. A to še ne pomeni odločitve o prenehanju funkcije. Slednje je posebno in končno vprašanje. Zato  lahko US odloči tudi, da funkcionarju preneha funkcija. Tudi to odločitev US sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov (65. člen).

Že na tej točki se pojavita dva problema. Prvi zadeva predlagatelje. Za ustavno obtožbo zoper PR je določenih najmanj 30 poslancev/poslank DZ. Pri PV in ministrih pa je določenih le najmanj 10 poslancev/poslank. Legitimno je postaviti vprašanje, zakaj prav tako? Drugi problem zadeva vprašanje večine, s katero odloča US. ZUstS določa, da se tako odločitev o utemeljenosti ustavne obtožbe kot odločitev o prenehanju funkcije sprejme z dvotretjinsko večino vseh glasov. Besedilo 109. člena Ustave pa je drugačno. Tam v prvem delu stavka najprej nastopata skupaj odločitev o utemeljenosti obtožbe in o oprostitvi, v drugem delu stavka, za vejico, pa je dvotretjinska večina izrecno pripisana le odločitvi o prenehanju funkcije: »… Le-to (op.: US namreč) ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije.« Zakaj ZUstS to vprašanje ureja drugače, kot izhaja iz jezikovne razlage Ustave?

Poslovnik DZ ureja postopek ustavne obtožbe v 8. poglavju (členi 187-192). Med drugim – in ob že omenjenem – je pomembna določba, da v času od razpisa volitev do razglasitve volilnih rezultatov ni mogoče predlagati uvedbe postopka o ustavni obtožbi.  Pa tudi, da postopka o obtožbi ni mogoče nadaljevati, če funkcionar odstopi ali če mu preneha mandat, ga pa DZ mora nadaljevati, če funkcionar to zahteva. Zanimiva je tudi določba, da na zahtevo DZ poda o predlogu obtožbe predsednika vlade mnenje predsednik republike, o predlogu obtožbe ministra pa predsednik vlade.

Zoper predsednika republike, predsednika vlade ali ministra je lahko uveden tudi kazenski postopek. Tedaj US počaka s svojo odločitvijo do odločitve v kazenskem postopku. V samem postopku ugotavljanja odgovornosti predsednika republike, predsednika vlade ali ministrov pa se US o vprašanjih, ki niso urejena v določbah ZUstS, ravna po načelih kazenskega postopka, ki so določena v ustavi in zakonu (67. člen). V KURS-u je zavzeto stališče (dr. M. Ribarič), da »takšna obtožba nima kazenskopravnega značaja, ampak ustavnopravni.« Stališču pritrjujem. Njen namen je varstvo ustavnosti in zakonitosti, izhaja pa iz načela, da tudi najvišji funkcionarji niso neodstavljivi. Če US odloči o prenehanju funkcije, ostajata civilna in kazenska odgovornost odprti.

Kršitev ustave ali zakona je lahko strojena s storitvijo ali opustitvijo pri opravljanju funkcije, kot kršitev konkretnih določb Ustave ali zakona. Zato »samo politično vrednotenje sprejemljivosti ravnanja« ne zadošča za uspešnost ustavne obtožbe. Odločitev večine v DZ za začetek postopka o ustavni obtožbi je politična odločitev, odločitev o politični nesprejemljivosti funkcionarja zaradi njegovega protipravnega ravnanja. Odločitev o utemeljenosti obtožbe ali celo o prenehanju funkcije pa ni in ne sme biti politična odločitev, ampak ustavnopravna in strokovna odločitev US. Po vzoru nemške ustave mora iti za naklepno kršitev (KURS, str. 842, kjer je na str. 843 še navedeno, da bi veljalo urediti odnos med parlamentarno preiskavo in ustavno obtožbo).

Institut ustavne obtožbe je podobno zanimiv, kot je izmuzljiv in nedorečen. Vsebinsko ga je mogoče konkretizirati s teoretično razčlenitvijo. Docela pa ga lahko vsebinsko napolni le praksa – precedenčni primer(i). Na spletišču podjetja Amazon je kar nekaj knjižnih obdelav tega instituta, na spletu pa sem našel tri diplomska dela na to temo. V Sloveniji je zaenkrat ostalo le pri neuspešnih poskusih impeachmentov pred leti; zoper nekdanjega ministra, nekdanjega PV in nekdanjega PR.

Diplomsko delo M. Pozeba, Pravna ureditev ustavne obtožbe pPredsednika Republike Slovenije (2010), je zanimivo. Avtor v povzetku dela med drugim navaja: »Cilj raziskovanja v tej nalogi je potrditi izhodiščni tezi: • da je veljavna ustavna ureditev odgovornosti in ustavne obtožbe predsednika republike pred ustavnim sodiščem pomanjkljiva ter • da je veljavna zakonska ureditev postopka obtožbe in ugotavljanja odgovornosti predsednika republike pomanjkljiva. Na podlagi analize ustavnih določb, ki se nanašajo na odgovornost predsednika republike in drugih zakonskih določil (predvsem Zakona o ustavnem sodišču, Zakona o parlamentarni preiskavi, Poslovnika državnega zbora, Poslovnika ustavnega sodišča, Poslovnika o parlamentarni preiskavi in drugih), ugotavljam, da je sedanja ureditev odgovornosti predsednika republike pomanjkljiva, saj pušča precej odprtih vprašanj, ki bi v primeru morebitne sprožitve ugotavljanja odgovornosti predsednika republike pomenila veliko oviro pri izpeljavi samega postopka odgovornosti oziroma njegove ustavne obtožbe. Pomanjkljiva ustavna, zakonska (in poslovniška) ureditev bi v postopku ustavne obtožbe predsednika republike sprožila vrsto vprašanj, katerih reševanje bi bilo v času izvedbe postopka močno politično obarvano in argumenti pravne stroke, v pogojih razgretih političnih strasti, bi bili premalo upoštevani. Zato je nujno postopek ugotavljanja odgovornosti predsednika republike urediti v času stabilnih političnih razmer in izključno z argumenti pravne stroke. … Osrednje poglavje naloge predstavlja pregled sedanje ustavne in zakonske ureditve položaja in odgovornosti predsednika republike, postopek ustavne obtožbe predsednika republike, z zelo občutljivim predhodnim delom postopka, ki ga predstavlja morebitna uvedba parlamentarne preiskave, ter predstavitev in utemeljitev ugotovljenih pomanjkljivosti in predlogov za ustreznejšo ustavno in zakonsko ureditev odgovornosti predsednika republike ter postopek ugotavljanja njegove odgovornosti pred ustavnim sodiščem.«  

Koristno analizo instituta ustavne obtožbe predsednika države ponuja dr. J. Pogorelec (Odgovornost predsednika republike v parlamentarnem sistemu, v Ustavni položaj predsednika republike, Ur. I. Kavčič, Lex Localis, 2016, str. 479-506). Iz besedila očitno in utemeljeno izhaja pomembna razlika med impeachmentom PR, na katerega se osredotoča avtor, na eni strani in PV ali ministrov na drugi. Nekaj ugotovitev pa je splošno uporabnih. Ta institut vse bolj nadomešča politična odgovornost in se ga redko uporablja, četudi se v ustavah ohranja. V praksi bo prišel ta institut v poštev le zelo redko, kajti namenjen je ugotavljanju in obsodbi zelo hudih kršitev zoper ustavnopravno ali državno ureditev (avtor tu citira dr. M. Cerarja). Pomeni svojevrstno obliko politične odgovornosti (avtor citira dr. M. Ribariča). In hkrati posebno obliko kazenske odgovornosti (avtor citira dr. Grada, dr. Kaučiča in dr. Ribičiča, pa dr. M. Jovičića). Izkazana mora biti protipravnost ravnanja, odgovornost je individualizirana, o njej odloča sodni organ, ki pri tem prilagojeno uporablja pravila kazenskega postopka. Dejanje mora torej imeti »velik pomen in težo«, zaradi česar je »nujno ugotavljanje odgovornosti.« »Protipravno dejanje mora torej biti pravno dokazano, česar pri pravni politični odgovornosti ni mogoče storiti.« Zato ustavna obtožba »predvsem preprečuje prekoračitev mej pristojnosti.«

Institut ustavne obtožbe gre ohraniti. Ne gre pa se zadovoljiti s pomanjkljivostjo njegove zakonske ureditve. To izhaja tudi iz razčlenitve instituta pri dr. I. Kristanu (Odgovornost predsednika republike, v omenjenem delu Ustavni položaj predsednika republike, str. 507-519). Kristan soglaša s Kaučičem, da gre za posebno obliko kazenske odgovornosti glede na postopek, glede na sankcijo pa za obliko politične odgovornosti. Kristan spomni, da sta bila tudi v ZDA le dva poskusa impeachmenta predsednika, sicer neuspešna; zoper Johnsona in Clintona. Posredno opozori, da ustavna obtožba ni zadeva političnega nestrinjanja, ampak obstoja elementov kazenske odgovornosti. Ali pa veleizdaje. Opozori tudi na tri različne koncepte: politična odgovornost, pravna politična odgovornost in nepravna politična odgovornost. Pri ustavni obtožbi gre za zatrjevanje pravne politične odgovornosti. In tudi iz njegove razčlenitve instituta izhaja delna neposrečenost in delno pomanjkljiva urejenost tega instituta. Tudi z ozirom na besedilo ustave, ki pri PR predvideva »kršitev ustave in hujšo kršitev zakona«, pri PV in M pa – le – »kršitev«. Pritrjujem Kristanu in Cerarju, da gre za preširoko in deloma nejasno opredelitev temelja. V drugem primeru se kot možnost tako ponuja »že sleherno protipravno dejanje.« Ob tem zavzemam stališče, da kljub izrecnemu besedilu ustave tudi pri PV in M ne more priti v poštev že »sleherna protipravnost.« Tudi zato, ker je »slehernost« protipravnega dejanja sama po sebi preveč oddaljena od njegove »protiustavnosti« kot kriterija/temelja, popolnoma ločena presoja glede na težo dejanja (ki bi jo končno tako in tako opravilo US) pa se mi zdi ustavno napačna.

Kristan navaja še primer – po njegovem prepričanju – zlorabe ustavne obtožbe – zoper nekdanjega PR dr. Danila Türka. Oceni jo kot neskladno z ustavo in zakonom, pravno neutemeljeno, brez dokazov, ki jih terjajo načela kazenskega postopka, pa kot nekorektni pravni akt, oziroma kot politični pamflet in ideološko obrekovanje.

Kot razloga za možnost ustavne obtožbe opozicije zoper sedanjega PV se omenjata dve okoliščini: premierjeva izjava podjetjem glede oglaševanja v medijih in neuresničitev odločbe US glede financiranja zasebnih šol. Do prve okoliščine smo se s kolegi že opredelili v javnem pismu (ki ga je mogoče vzeti v obzir tudi kot test za družbeno razumevanje načel in pravil ustavne demokracije in za etično-politično samorazumevanje najvišjih političnih funkcionarjev, z oziroma na duh in vsebino ustavno predvidenih pristojnosti, povezanih s temeljnimi ustavnimi načeli in določbami ustave o pravicah in svoboščinah). V njem ne sugeriramo izpolnjenosti razloga za ustavno obtožbo. K temu dodajam osebno stališče, da izjava sama po sebi še ne pomeni takšnega stvarno utemeljenega razloga (četudi lahko v prihodnje sledijo konkretna ravnanja vključenih akterjev, ki bi utegnila biti pravno utemeljeni razlog za nastop resnega pravnega problema, neposredno povezanega s kršitvijo ustavnega načela demokratičnosti in določenih segmentov pravice do svobode izražanja). Druga okoliščina pa je teoretično posebej zanimiva. Prikliče vprašanje, kdaj pomeni neuresničitev odločbe US primer resnega/težjega/hujšega protipravnega ravnanja? V smislu kršitve odločbe US (z zakonsko močjo) kot takšne in v smislu – s prvo kršitvijo povezane - kršitve ustave. Pa tudi vprašanje, kako v razmerju med ustavno obtožbo na eni strani in PV ali ministrov na drugi strani razumeti in interpretirati protipravno ravnanje - per se - kot 'zadosten' razlog za materialno utemeljenost ustavne obtožbe? Morda bi imelo US glede te druge okoliščine težje delo, kot se morda marsikomu zdi na prvi pogled.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.