c S
Subsidiarnost kot zdravilo za vse tegobe?
dr. Matej Avbelj Profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
19.11.2018 Vse od leta 1993, ko je v veljavo vstopila pogodba iz Maastrichta, je eno od temeljnih načel prava EU tudi načelo subsidiarnosti. Brez pretiravanja lahko zapišem, da je to načelo hkrati tudi eno od najbolj prepoznavnih načel, ki se je najgloblje zasidralo v zavest evropskih državljanov. Na tej, deklaratorni ravni, je načelo subsidiarnosti gotovo evropska zgodba o uspehu. Pa vendar, ko na zadevo pogledamo nekoliko pobliže, skozi prakso Evropske komisije in nacionalnih parlamentov, ugotovimo, da gre v precejšnji meri tudi za mit.

Načelo subsidiarnosti kljub svojemu zvenečemu imenu ne predstavlja ničesar drugega kot federalnega testa alokacije izvajanja deljenih pristojnosti. Z njegovo pomočjo odgovorimo na vprašanje, kdo, EU ali države članice, je upravičen izvajati pristojnosti na področju deljenih pristojnosti. Odgovor se načeloma glasi v prid držav članic. Izvajanje deljenih pristojnosti ostane v njihovih rokah, razen če EU uspe izkazati, da države določenega regulatornega cilja same ne morejo več doseči, ali pa so pri tem manj učinkovite od Unije. Samo v teh dveh primerih se vzpostavi pristojnost EU, pa še tedaj mora ta ravnati v skladu z načelom sorazmernosti. Sprejeti mora samo tiste ukrepe, ki so sorazmerni, to je primerni, nujni in v ožjem smislu sorazmerni z zasledovanim dopustnim ciljem.

To, da je bilo načelo sorazmernosti kot zavezujoče pravno načelo EU uvedeno z Maastrichtsko pogodbo, seveda ni naključje. Tedaj se je namreč zgodilo dvoje. Prvič, obseg prenesenih pristojnosti na EU se je znatno povečal, vključujoč pravosodje, notranje zadeve in zunanjo politiko. Drugič, že z Enotnim evropskim aktom je bilo odpravljeno soglasno odločanje v Svetu, Maastrichtska pogodba pa je ta trend še okrepila. Države članice so tako prenesle velik obseg novih pristojnosti na EU, hkrati pa so z izgubo veta v zakonodajnem postopku izgubile popoln nadzor nad izvajanjem teh pristojnosti. Zato so, sicer v imenu zmanjševanja demokratičnega primanjkljaja, iskale načine, kako bi ta svoj nadzor lahko ohranile tudi z drugimi sredstvi. Načelo subsidiarnosti so izbrale kot priročno zasilno zavoro.

Vendar pa že od vsega začetka ni šlo vse po načrtih. S spoštovanjem načela sorazmernosti je primarno zavezana Evropska komisija. Ona je namreč tista, ki ima monopol nad zakonodajno iniciativo in tako presodi, ali bo zakonodajni postopek na področju deljenih pristojnosti sploh začela ali ne. Evropska komisija je pri oblikovanju zakonodajnih predlogov zvesta nadnacionalnim interesom EU. Ta zvestoba pa jo je, seveda, vodila k pospešenemu nastajanju predpisov prava EU. In ko so ti enkrat na področju deljenih pristojnosti nastali, pristojnosti niso bile več deljene, temveč so postale izključne, saj jih je EU zasedla.

Državam članicam, še posebej Nemčiji zaradi notranjega pritiska njenih zveznih dežel, to ni bilo v interesu, zato so začele iskati načine za okrepljen nadzor nad tem, kako Komisija spoštuje načelo subsidiarnosti. Lizbonska pogodba je tako, slednjič, uvedla postopek z rumenim kartonom, ki daje 1/3 nacionalnih parlamentov pravico, da v 8 tednih po prejemu obrazložitve Komisije glede spoštovanja načela subsidiarnosti le-to pozove k dopolnitvi obrazložitve in Komisiji vsaj posredno sporoči, da naj pri zakonodajnem predlogu, v primeru širšega nasprotovanja nacionalnih parlamentov, niti ne vztraja.

Težava je v tem, da se postopek z rumenim kartonom v praksi skorajda ne uporablja. V zadnjih 9 letih je bil uporabljen samo trikrat. Evropska komisija je vselej, po vsebini, vztrajala pri svojem zakonodajnem predlogu, čeprav v enem od treh primerov z zakonodajnim postopkom kasneje res ni nadaljevala. Morda je tudi tak odziv Evropske komisije eden od vzrokov za res nizek angažma nacionalnih parlamentov v postopku z rumenim kartonom, ki z leti vse bolj nazaduje. Pri tem je še posebej zaskrbljujoče stanje v slovenskem Državnem zboru, ki, če gre verjeti podatkom na spletnih straneh EU, že vse od leta 2013 Evropski komisiji ni poslal niti enega mnenja več.

Vse povedano kaže, da veliko izjavno navdušenje nad subsidiarnostjo ni potrjeno z njenim uresničevanjem v praksi. Morda pa s tem niti ni nič narobe? Kdo pa pravi, da je osnovna premisa subsidiarnosti, v skladu s katero je dobro, da se odločitve sprejemajo čim bližje lokalni ravni ter da se problemi rešujejo tam, kjer so nastali, res najboljša? Na lokalni ravni je voda prepogosto najbolj kalna, vplivne interesne skupine s svojimi rentnimi interesi pa najmočnejše. Zato je včasih ne le primerno,  temveč celo nujno, da se odločitve o lokalni ravni sprejmejo daleč stran.

Subsidiarnost tako ni panaceja. To nikakor ni zdravilo za vse evropske bolezni. Nekaj pa jih vendarle, kot dokazujejo letna poročila Evropske komisije o spoštovanju načela subsidiarnosti kakor tudi sodna praksa Sodišča Evropske unije, lahko pozdravi ali omili. Da pa ne bi šlo le za mit, bo potreben mnogo večji angažma nacionalnih parlamentov, ki so zasnovani kot politični nadzorniki nad spoštovanjem načela subsidiarnosti. Pri tem, kot se zdi, bo moral svojo aktivnost še posebej okrepiti Državni zbor. 


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.