c S
Ustavnost »tekočih poslov« odhajajoče vlade
prof. dr. Jernej Letnar Černič Redni profesor za pravo človekovih pravic,
Fakulteta za državne in evropske študije
jernej.letnar@googlemail.com
13.07.2018 Vladavina prava zavezuje vsakokratno izvršilno oblast, da deluje na podlagi ustave in zakonov, in ji vsaj teoretično preprečuje, da ne sprejema samovoljnih odločitev v korist različnih interesnih skupin. Ko predsednik vlade odstopi, vladi preneha mandat in izgubi polna pooblastila, saj lahko opravlja le »tekoče posle«. Kako ustavno in upravno pravo opredeljujeta »tekoče posle«?

Ustava v 115. členu glede »prenehanja funkcije predsednika in ministrov vlade« določa, da »Funkcija predsednika vlade in ministrov preneha, ko se po volitvah sestane nov državni zbor, funkcija ministrov pa tudi z vsakim drugim prenehanjem funkcije predsednika vlade ter z razrešitvijo ali odstopom ministra, morajo pa opravljati tekoče posle do izvolitve novega predsednika vlade oziroma do imenovanja novih ministrov.«  116. člen pa še določa, da mora razrešen predsednik »skupaj s svojimi ministri opravljati tekoče posle do prisege nove vlade

Predsednik vlade z odstopom ali razrešitvijo vrne mandat zakonodajni veji oblasti, vlada pa lahko opravlja le »tekoče posle«. Ustava ne določa natančno kaj pomenijo »tekoči posli«. Iz same besede pa izhaja, da gre za posle, ki niso redne narave, temveč začasne in ki so nujni za delovanje države. A kljub temu, da ustava ne določa vsebine »tekočih poslov«, saj gre za nedoločen pravni pojem, to še ne pomeni, da lahko vlada počne vse kar se ji zljubi. Pojem »tekočih poslov« je treba razlagati skladno s temeljnimi načeli slovenskega ustavnega reda, in sicer načelom pravne države, ki omejuje arbitrarna ravnanja oziroma dejanja državne oblasti. Pojem »tekočih poslov« jasno določa, da vlada ne sme upravljati državo kot običajno, ko ima polna pooblastila, temveč le omejeno.

Razumljivo je, da želi vsaka vsakokratna vlada po prenehanju svoje funkcije in tik pred predajo oblasti izpeljati še nekaj zadev, čeprav za to nima več mandata ljudstva. V obdobju med odstopom in izvolitvijo novega predsednika vlade in njegove ekipe je možnost, da pride do zlorab ustave in ostalih pravnih virov veliko večja kot kot v času, ko ima vlada poln mandat. Zato mora biti nadzor nad delovanjem vlade še posebej natančen in skrben.

V slovenski ustavnopravni stroki primanjkuje poglobljenih znanstvenih in strokovnih razlag o pojmu »tekočih poslov« v ustavnem in upravnem pravu. Nekaj osnovnih razlag pa je vendarle na voljo. Virant denimo v svojem komentarju 115. člena piše, da »mora ... Vlada zagotoviti izvrševanje zakonov in normalno delovanje državne uprave ter v tem okviru tudi izdajati podzakonske predpise ... (G. Virant, komentar 115. člena URS, v L. Šturm, komentar URS, Ljubljana FDŠ, 2002, str. 859). Pogorelec pa v komentarju 115. člena iz leta 2011 piše, da »med opravljanje tekočih poslov ... sodijo vsa dejanja oziroma ravnanja, ki pomenijo izvrševanje upravnih nalog, ki jih imajo vlada in ministri v skladu z zakoni in drugimi predpisi« (J. Pogorelec, komentar 115. člena URS, v L. Šturm, komentar URS, Ljubljana FDŠ, 2002, str. 1252).  Pojem »tekočih poslov« je potrebno razlagati zelo ozko in samoomejevalno. Vladni »tekoči posli« lahko vsebujejo predvsem naloge, ki izhajajo iz strokovnega dela izvršilne veje oblasti. Tekoči posli prepovedujejo vladi, da državnem zboru predlaga v sprejem nove zakone, ki še niso bili poslani v državni zbor pred koncem njenega mandata. Kaj šele, da bi jih odhajajoča vlada poslala v Državni zbor šele, ko je bila nova zakonodajna oblast že izvoljena. Odhajajoča vlada, ki ji je prenehal mandat, ki ji ga je podelil prejšnji sklic Državnega zbora, je zagrešila prav takšno osnovno kršitev 115. člena ustave in istočasno temeljnih ustavnih načel, ko je zaradi navideznega zagotovljanja zdravljenja otrok, ki bi ga morala sistemsko zagotoviti že več let pred tem,  v novem sklicu Državnega zbora predlagala sprejetje novele Zakona o zdravniški službi. Podobno ne sme odhajajoča vlada v času opravljanja »tekočih poslov« neposredno ali posredno preko gospodarskih družb v državni lasti nastopati v predreferendumski kampanji. Upravno sodišče je denimo v zadevi I U 606/2013 z dne 26. septembra 2013 odločilo, da vlada v času opravljanja poslov ne more sprejeti odločitev, da objavi razpis za podelitve koncesij v visokem šolstvu, pri čemer je natančno zapisalo, da »ker torej v obravnavanem primeru odločitev o obravnavanem razpisu in njegova objava nista sodila v okvir opravljanja tekočih poslov, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 116. člena Ustave RS, je v nasprotju z omenjeno določbo tudi izpodbijana odločba

Vrhovno sodišče je v sklepu št. X Ips 280/2009 z dne 1. junija 2010 podalo zelo jasna in natančna navodila ali gre za »tekoče posle« v konkretnem primeru imenovanja na funkcionarska delovna mesta. Zapisalo je, da mora odhajajoča vlada obrazložiti »zakaj je določeno odločitev ministra, ki mu je funkcija prenehala, šteti med »tekoče posle. Tega pa v tem primeru niti tožena stranka niti sodišče prve stopnje nista storila in odločitve zato ni mogoče preizkusiti. Ker se odločitve sodišča prve stopnje glede odločilnih dejstev torej ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev postopka v upravnem sporu (14 . točka drugega odstavka 339. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1)« (12. odstavek sklepa). Ker tega v konkretnem primeru niti minister niti sodišče prve stopnje ni storilo, je Vrhovno sodišče odločilo, da bo »v novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje preizkusiti in utemeljiti pravni pojem „tekoči posel“, zlasti ali in zakaj je bila odločitev v tem primeru nujna zaradi potreb delovanja države, katere okoliščine opravičujejo nujnost imenovanja v tem primeru, ko gre za imenovanje ravnatelja javnega zavoda ..., pri čemer je imel javni zavod ... v.d. ravnatelja z mandatom še do novembra 2009.« (13. odstavek sklepa). Jasno je, da mora odhajajoča Vlada obrazložiti zakaj je bilo imenovanje ali soglasje v času opravljanja »tekočih poslov« sploh potrebno. Iz vidika vladavine prava pa izhaja še bolj daljnosežna ugotovitev, da »tekoči posli« ne dopuščajo nobenega odločanja o novih imenovanjih in zaposlitvah. Te odločitve zagotovo sodijo le v pristojnost vlade, ki ima polna pooblastila. Če se posameznikom na določenih funkcionarskih mestih izteče mandat, lahko pojem »tekočih poslov« v dobri veri razlagamo, da lahko vlada imenuje vršilca dolžnosti oziroma jim podaljša mandat do nastopa mandata nove vlade, ki bo nato sprejela dokončno odločitev. V primeru nasprotnega postopanja, se ustvarja dvom, da gre za ustavno neskladno ravnanje.

Vsakokratna odhajajoča vlada se mora tako zavedati, da lahko po dnevu, ko preneha njena funkcija, opravlja le tekoče naloge, največ na področju strokovnega dela izvršilne veje oblasti.  Pri vseh drugih poslih se mora samoomejevati in zadrževati skladno z načelom vladavine prava in delitve oblasti, pri čemer mora vsako svojo odločitev v času opravljanja tekočih poslov primae facie prepričljivo in javno obrazložiti. Če odhajajoča vlada opravlja in razlaga »tekoče posle« kot »business as usual« ne krši le 115. člena ustave, temveč tudi ustavni načeli vladavine prava in ustavne demokracije, s čimer posega v srce slovenskega ustavnopravnega reda. Ustavnopravni pojem »tekočih poslov« vlado zato zavezuje, da v času do izvolitve svojo funkcijo opravlja s tresočo roko, in se izogiba različnim nepotističnim in klientalističnim odločitvam, kar pa je seveda zelo težko v tranzicijskih državah, kot je slovenska, kjer se vsakokratna oblast do zadnjega trenutka oklepa zadnje bilke moči. Ko pa vsakokratna vlada prekorači ustavnopravne omejitve »tekočih poslov«, kot jih trenutno odhajajoča vlada nekajkrat v zadnjih mesecih, je njene odločitve potrebno izpodbijati pred upravnimi sodišči ter Ustavnim sodiščem.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.