c S
Sistem demokratične neodgovornosti
dr. Matej Avbelj Profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
22.04.2016 V prihodnjih dneh se nam ponovno obeta fantastična politična predstava za javnost. Ministrica za kulturo, ki ne izpolnjuje več političnih kriterijev obstoječe, menda izrecno kulturno naravnane vlade, ni sledila pozivu njenega predsednika, ki jo je pozval k odstopu, ampak bo svoj politični prav dokazovala, urbi et orbi, v parlamentu. Še enkrat več boste lahko spremljali praktične posledice unikatno slovenskega ustavnopravnega križanca med skupščinskim in kanclerskim sistemom delovanja vlade.

Spomnimo, po nemškem vzoru je v slovensko ustavo vgrajen sistem konstruktivne nezaupnice, ki v najbolj elementarnem smislu pomeni, da parlament lahko izglasuje nezaupnico vladi le tako, da izvoli novega predsednika vlade. Tako pravi 116. člen ustave, ki pa ga – popolnoma paradoksalno – zanikajo že določbe naslednjega člena. Sodeč po 117. členu ustave, je nezaupnica vladi lahko izglasovana tudi tako, da ni izglasovana zaupnica, vezana na sprejem določene odločitve v državnem zboru. 

Čeprav je 117. člen očitna aberacija, ga je mogoče sanirati tako, da se ga razlaga v skladu s 116. členom, zato mu tokrat ne posvečam posebne pozornosti. Namesto tega se bom osredotočil na širše posledice obstoja konstruktivne nezaupnice. Njeno bistvo ni le v načinu prenehanja vlade, temveč tudi v načinu njenega oblikovanja in s tem, nujno, tudi delovanja.  

Sistem konstruktivne nezaupnice podeljuje posebno vlogo predsedniku vlade – kanclerju. Ta je vzpostavljen kot prvi med enakimi, ki je primarno in izključno odgovoren za prav vse odločitve vlade, kakor tudi vsakega ministra posebej. Zato je vlada v sistemu konstruktivne nezaupnice tako v svojem nastanku kot prenehanju v celoti odvisna od usode svojega predsednika.

Tak sistem delovanja vlade je v funkciji dveh načel: učinkovitosti izvajanja oblasti (in s tem delovanja države) ter odgovornosti za (ne)sprejete odločitve vlade. Ideja je preprosta. Volivci izvolijo parlament. Parlamentarna večina izvoli predsednika vlade. Ta si izbere ministrsko ekipo, s katero bo skušal izvajati svoj predvolilni program. Ministre imenuje predsednik države, ki pri tem v skladu z ustavnimi običaji, razen v ekstremnih okoliščinah, nima in ne more imeti nikakršne diskrecije.

Za izvedbo programa in zato za celokupno stanje v državi je odgovorna vlada, v njenem imenu pa njen predsednik. Ministri so »v službi predsednika vlade«, odgovarjajo njemu in jih lahko kadarkoli, seveda na svojo politično odgovornost, zamenja. Tako se zagotovi učinkovitost vladanja, ki je tesno povezana z jasno odgovornostjo. Če bo vlada uspešna, bo popolnoma jasno, komu gre pripisati zasluge za to; če ne bo, pa prav tako: predsedniku vlade. Volivci na naslednjih volitvah bodo tako imeli lahko delo: ali nagradijo obstoječo oblast, ali pa izvolijo novo.

V Sloveniji pa je vse opisano postavljeno na glavo. Volivci izvolijo parlament. Ta izvoli mandatarja, ki postane predsednik vlade šele, ko so izvoljeni njegovi ministri. Te si sicer izbere sam, a mora ponovno po podporo parlamenta. To lahko v teoriji, še bolj pa v slovenski praksi, pripelje do naravnost paradoksalnih situacij. V Sloveniji se je že zgodilo, da smo istočasno imeli predsednika vlade z ministri, ki so lahko opravljali le tekoče posle, in veljavno izvoljenega mandatarja brez ministrov.

V Sloveniji se je tudi že zgodilo, da je ena parlamentarna koalicija izvolila mandatarja, druga pa mu je potrdila ministre. Manjka nam samo še absurdna situacija, v kateri bi parlament izvoljenemu mandatarju kar vsilil svoje ministre, tako da bi ta, kot kancler (sic!), vladal z ekipo, ki je sploh ni želel.

Vse to se nam dogaja zaradi ostalin skupščinskega sistema. Namesto da bi parlament izvolil svojega mandatarja, temu pa bi ministre le še formalno potrdil predsednik države, v Sloveniji ministre imenuje in razrešuje državni zbor. To v praksi pomeni, da predsednik vlade, kot kancler, ne more odločilno vplivati na izbiro svoje vladne ekipe, za katero mora po naravi kanclerske stvari primarno in izključno odgovarjati.

Rešitev: ostajaš kancler, a le na papirju, tako da za svojo ekipo pač ne odgovarjaš, temveč se vzpostavi še individualna odgovornost ministrov pred državnim zborom. Zato imajo potem ministri, po načelu: saj ni res, pa je; celo lasten ministrski program, ki je včasih  v izrecnem nasprotju z vladnim (če ta sploh obstaja). To se v vsej svoji groteskni veličini neredko pokaže na zaslišanjih pred parlamentarnimi odbori.

K temu svoj lonček pristavi še opozicija, ki, najbrž v dobri veri, v kanclerskem sistemu vlaga interpelacije zoper posamezne ministre, namesto da bi vse sile političnega napada usmerila v kanclerja, ki je in mora biti politično odgovoren za delovanje vlade kot celote, vsakega posameznega ministra posebej in slednjič za celokupno stanje v državi. S tem, paradoksalno, opozicija krepi položaj vlade, prispeva k njeni enotnosti, saj s strnjevanjem vrst za posameznim ministrom v interpelaciji vlada še bolj stopi skupaj, namesto da bi se omajal njen položaj.

Povsem jasno je, da opisani slovenski sistem ne krepi odgovornosti, temveč spodbuja njeno prelaganje in s tem njeno dokončno razvodenitev. V kanclerskem sistemu bi za domnevno slabo delo kulturne ministrice odgovarjala vlada in s tem njen predsednik. V Sloveniji ne bo odgovarjal nihče. Predsednik vlade jo je pozval k odstopu in s tem storil vse, kar je v njegovi moči. Ministrica bo v parlamentu zvalila odgovornost nanj in na koalicijske partnerje. Koalicijski partnerji bodo kričali drug čez drugega, k temu bo svoj lonček pristavila še opozicija, ministrica bo sicer razrešena, a politični vrtiljak se bo po istem kopitu vrtel naprej.

Ko bo volivec šel na volitve (če bo sploh še šel), seveda ne bo znal presoditi, kdo je bil odgovoren za kaj in za koga, ker je sistem državne oblasti naravnan tako, da tega ne bo znal presoditi. Proporcionalni volilni sistem, ki generira kopico miniaturnih političnih strank, ki so dejanski jeziček na koalicijski politični tehtnici, vsakršno zmožnost uveljavljanja politične odgovornosti še bolj zabriše. In če odgovornosti ni mogoče uveljavljati, potem je tudi povsem vseeno, ali država deluje uspešno ali neuspešno, volitve se namreč odločajo na drugih temah.

Slovenski hibrid med skupščinskim in kanclerskim sistemom se je po mojem trdnem prepričanju uveljavil kot najboljši ustavni garant za slabo politično in ekonomsko upravljanje države. Med ustavnopravno stroko v Sloveniji praktično nima nikakršne podpore. Politika, tako koalicijska kot opozicijska, pa vztraja pri njem. Rekli boste, pa saj je tako ravnanje vendar povsem iracionalno! Z vidika javnega interesa res, ne pa tudi z vidika lastnih političnih interesov. Kaj je boljše kot nezmožnost uveljavljanja jasne politične odgovornosti za stanje v državi pod krinko, da o vsem, slednjič, odloča državni zbor in s tem volivci?

To je slovenski sistem demokratične neodgovornosti. Ustavnopravna stroka je pripravila vse potrebno za njegovo odpravo. Čas je, da to zahtevajo tudi volivci, še posebej če ne premoremo toliko resnih političnih strank, da bi se oblikovala ustavna večina za odpravo v tej kolumni opisanih ustavnih patologij.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.