c S
(Ne)znosnost legalističnega dogmatizma (9): primer Ankaran in sodobno ustavništvo
dr. Andraž Teršek Ustavnik in univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem ustavnik@andraz-tersek.si
30.06.2014 Državni zbor je 20. junija 2014 s 24 glasovi za in 17 glasovi proti podprl deklaracijo o ustavnih vidikih izvršitve odločbe Ustavnega sodišča o ustanovitvi občine Ankaran. Deklaracija odstira razumevanje dveh osrednjih vprašanj: (1) ali naj se z ustanovitvijo občine Ankaran pomembno poseže v status Mestne občine Koper in Luke Koper; (2) ali naj se v letu 2014 še vedno vztraja pri legalistično dogmatičnem in ozkogledem, golo-pozitivističnem odnosu do pravodajne vloge ustavnega sodišča.

Deklaracija pomeni odgovor »da« na obe vprašanji. Do prvega vprašanja sem se že javno opredelil. Odločbi Ustavnega sodišča, ki ustanavlja občino Ankaran, sem očital argumentacijsko neprepričljivost in konceptualno nedoslednost. Do drugega vprašanja se, predvsem v strokovnih in znanstvenih delih, nadaljevalno opredeljujem vsa poklicna leta. Odnos do omenjene deklaracije lahko sklenem v treh poudarkih: (a) deklaracija se mi zdi primerna oblika, s katero se Državni zbor, kot ustavni igralec, opredeljuje do pomembnih ustavnopravnih vprašanj, tudi do stališč in odločitev ustavnega sodišča; (b) odločitev Ustavnega sodišča o občini Ankaran se mi ne zdi posrečen, še manj vzoren primer legitimnega ustavnosodnega pravotvorja, (c) (legitimna) pravna mnenja, na katerih temelji predmetna deklaracija s podpisi 24 poslancev, razumem kot vztrajanje (četudi dobroverno) pri učenju o vlogi in pristojnostih ustavnega sodišča, ki ni primerno za sodobno ustavništvo.  

Deklaraciji ne nasprotujem v cilju, ki ga je želela doseči: ohraniti celovitost Mestne občine Koper in Luke Koper, brez odcepitve občine Ankaran. Močno pa ji nasprotujem v načinu argumentacije in konceptualnem pristopu. Pred več kot tremi leti, v začetku leta 2011, sem na prošnjo Mestne občine Koper spisal drugačen predlog besedila na temo odločitve Ustavnega sodišča glede občine Ankaran, ki naj bi bilo takrat ponujeno Državnemu zboru kot besedilo morebitne resolucije ali deklaracije o tem vprašanju. Odraža drugačno razumevanje bistva primera Ankaran in univerzalnega ustavnopravnega diskurza, predvsem pa pomena in razsežnosti ustavnosodnega pravotvorja. Presega konceptualno statično in legalistično ozko osredotočenost na dogmo o ustavnem sodišču kot »zgolj negativnem zakonodajalcu.« 

Primer Deklaracije o ustavniški utemeljitvi razmerja med Ustavnim sodiščem in Državnim zborom na primeru Ankaran

Ustavno sodišče Republike Slovenije je z odločbo U-I-137/10-47 (Ur. l. RS, št. 99/10) odločilo, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Ur. l. RS, št. 108/06) v neskladju z Ustavo RS, ker ne vsebuje določb o občini Ankaran in občini Mirna. Med drugim je Državnemu zboru Republike Slovenije naložilo, da to neskladje odpravi v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu. Odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 99/10 z dne 7.1.2010.

Državni zbor v roku določenem v zgoraj navedeni odločbi Ustavnega sodišča U-I-137/10-47 ni sprejel Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij, v katerega bi umestil občino Ankaran, temveč je sprejel Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (Ur. l. RS, št. 40/11). Proti navedenemu zakonu so Krajevna skupnost Ankaran in ostali vložili pobudo za oceno ustavnosti, s katero Državnemu zboru RS očitajo onemogočanje izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I 137/10 z dne 26.11.2010. Ustavno sodišče je vloženi pobudi ugodilo in z odločbo U-I-114/11-12 z dne 9.6.2011 ustanovilo občino Ankaran, ki obsega naselje Ankaran.

Državni zbor priznava napako, ki je bila v času prejšnjega sklica zakonodajnega organa storjena z dovolitvijo razpisa in izvedbe lokalnega referenduma, na katerem se je ugotavljala volja prebivalcev glede ustanovitve občine Ankaran. Pred razpisom lokalnega referenduma bi moral Državni zbor natančno in skrbno presoditi, ali so res podani vsi pogoji in kriteriji, ki jih je veljavna zakonodaja določala za ustanovitev občine. Takšne, predvsem skrbne vsebinske presoje Državni zbor ni opravil in svoje odločitve, da dovoli razpis lokalnega referenduma o ustanovitvi občine Ankaran, ni utemeljil s takšno presojo, četudi bi to moral storiti.

Če bi Državni zbor takšno presojo opravil, potem razpisa in izvedbe referenduma, na katerem so se prebivalci Ankarana z večino opredeljenih glasov odločili za ustanovitev lastne občine, ne bi smel dovoliti. Državni zbor je namreč prepričan, da zakonsko določeni pogoji za ustanovitev občine Ankaran (predvsem velikost občine, število prebivalcev, infrastruktura, zgodovina kraja in značilnosti njegovega razvoja, gospodarski vidiki, kulturni vidiki, vprašanje pravne zaščite italijanske narodne skupnosti, strateški in nacionalni gospodarski pomen glede na Luko Koper ipd.) tudi že ob razpisu referenduma v Ankaranu niso bili izpolnjeni. Zato zadevnega referenduma ne bi smel razpisati. Prav tako se ne bi smel nepremišljeno zanašati na svoje tedanje prepričanje, da na referendumski izid ni pravno vezan. Za opustitev tega dolžnega ravnanja, t.j. skrbne vsebinske presoje, ali so pogoji za ustanovitev občine Ankaran res izpolnjeni, Državni zbor prevzema odgovornost. Prav tako prevzema odgovornost za izvedbo referenduma, ki ne bi smel biti izveden in zato prebivalcem naselja Ankaran izreka opravičilo.

Državni zbor vztraja pri prepričanju, da občine ni dopustno ustanoviti, če zakonsko predpisana merila za ustanovitev občine niso prepričljivo izpolnjena. Državni zbor pri presoji teh meril ne sme ravnati neodgovorno, neskrbno, samovoljno in arbitrarno. Odločitev o razpisu referenduma, s katerim se ugotavlja volja ljudi za ustanovitev občine, mora biti rezultat skrbne, prepričljive in transparentne vsebinske presoje o izpolnjenosti zakonsko določenih pogojev za ustanovitev občine. Državni zbor je prepričan, da je ustavnopravno nesprejemljivo, če Državni zbor dovoli razpis referenduma o ustanovitvi občine brez natančne vsebinske presoje o izpolnjenosti pogojev za ustanovitev občine. Ustavnopravno nesprejemljivo se Državnemu zboru zdi tudi ustanoviti občino, ki očitno ne izpolnjuje zakonsko določenih pogojev.

Prav slednje je temeljni razlog, zaradi katerega se Državni zbor upira uresničitvi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-114/11. S to odločbo je Ustavno sodišče samo in formalno ustanovilo občino Ankaran. Državni zbor meni, da je Ustavno sodišče s to odločbo očitno, prekomerno in neutemeljeno odstopilo od dotedanje ustavnosodne prakse glede ustanavljanja občin, pa tudi od prevladujoče (ustavno)pravne teorije o lokalni samoupravi. Ustanovitev občine ne s strani Državnega zbora, ne s strani Ustavnega sodišča, ne s strani pravne stroke nikdar ni bila razumljena kot temeljna ustavna pravica prebivalcev določenega kraja. Državnemu zboru je bila pri ustanavljanju občin vselej priznana velika diskrecija. To vprašanje se je štelo za pravno vprašanje, ko gre za vsebinsko presojo o izpolnjenosti zakonsko določenih pogojev za ustanovitev občine in za politično vprašanje, ko gre za oceno politične smotrnosti pri ustanavljanju občin. Slednje je povezano predvsem s sistemskim problemom prevelikega števila premajhnih občin v Sloveniji. Ta problem je v svojih preteklih odločitvah naslovilo tudi Ustavno sodišče.

Referendum o ustanovitvi občine nikdar ni bil opredeljen kot zavezujoč; ne pri preverljivem in formalno utemeljenem razumevanju tega vprašanja s strani Državnega zbora, ne s strani Ustavnega sodišča, pa tudi ne s strani pravne stroke. Ustavno sodišče se v preteklosti tudi ni odreklo svoji pristojnosti, da presoja izpolnjenost ustavno in zakonsko določenih meril za ustanovitev občine. Ustavno sodišče je celo obsodilo proces drobljenja Slovenije na male občine, ki so se prepogosto ustanavljale kot izjema od splošnih zakonskih meril. V svojih odločbah je tudi napovedalo, da bo v prihodnje še strožje presojalo primere ustanavljanja premajhnih občin kot izjem. V eni izmed svojih odločb je tudi izrecno poudarilo, da dejstvo ustanavljanja premajhnih občin kot izjem v preteklosti ni razlog, ki bi opravičeval takšna ravnanja v prihodnje.

Omenjena odločba Ustavnega sodišča, s katero je to sodišče formalno ustanovilo občino Ankaran, željo po ustanovitvi občine in njeno referendumsko potrditev z večino opredeljenih glasov volilnih upravičencev konceptualno in dejansko povzdigne na raven temeljne ustavne pravice. Državni zbor, kljub dolžnemu spoštovanju do Ustavnega sodišča kot najvišjega sodnega organa za zaščito Ustave Republike Slovenije, takšni razlagi in takšnemu rezultatu odločanja Ustavnega sodišča ne more pritrditi.

Državni zbor tudi referendumskega rezultata, ki kaže na večinsko podporo ideji o ustanovitvi lastne občine s strani prebivalcev Ankarana, konceptualno ne more sprejeti kot zavezujočega za Državni zbor, če istočasno niso izpolnjena zakonsko določena merila za ustanovitev občine, oziroma mimo teh meril. Državni zbor meni, da je treba na razpis referenduma o volji prebivalcev Ankarana, da se ustanovi občina, ki ga je Državni zbor v prejšnjem sklicu dovolil, sicer res gledati kot na domnevo, da so bila tudi po mnenju Državnega zbora v tistem času splošna in posebna merila za ustanovitev občine Ankaran izpolnjena. Vendarle pa po mnenju Državnega zbora ta domneva zgolj zato, ker je Državni zbor storil napako, ko je razpisal referendum o ustanovitvi občine, ki očitno ne izpolnjuje pogojev za ustanovitev, v tem primeru ne sme obveljati kot neizpodbitna dolžnost Državnega zbora, da tudi dejansko ustanovi občino, ki po mnenju tega organa, utemeljenem s presojo o izpolnjevanju pogojev naselja Ankaran za ustanovitev samostojne občine, teh pogojev očitno ne izpolnjuje.

Državni zbor načeloma soglaša z Ustavnim sodiščem, da se smejo merila za ustanovitev občine presojati le pred razpisom referenduma. Vseeno pa ne more sprejeti tega načelnega stališča Ustavnega sodišča kot edino pravilnega in neizpodbitnega iz že pojasnjenega razloga, da naselje Ankaran očitno ne izpolnjuje nujnih minimalnih pogojev za ustanovitev občine.

Ustavno sodišče je pritrdilo dejstvu (to so storili tudi nekateri sodniki v svojih ločenih mnenjih), da zakonskih meril za ustanovitev občine v primeru Ankaran dejansko nihče in nikdar ni ustrezno presojal. Državni zbor, ki že uvodoma sprejema odgovornost za nastalo stanje in priznava storjene napake v zadevi Ankaran, ne more pristati na to, da bi bila ustanovitev občine Ankaran ustavnopravno primerna kazen Državnemu zboru za opustitev dolžnega ravnanja v času, ko bi morali biti pogoji za ustanovitev občine Ankaran natančno presojani in zato na temelju te presoje do referenduma ne bi smelo priti. Državni zbor tudi meni, da se Ustavno sodišče ne bi smelo izreči za nepristojno, da po že izvedenem referendumu presoja tudi o tem, ali so zakonsko določeni pogoji za ustanovitev občine Ankaran res izpolnjeni. Odločba Ustavnega sodišča naslavlja Državni zbor s sporočilom, da je treba v primeru, če so prebivalci na referendumu z večino glasov izglasovali ustanovitev občine Ankaran, to občino nujno ustanoviti tudi, če zakonsko določena merila za njeno ustanovitev niso izpolnjena in četudi s strani Državnega zbora nikdar niso bila ustrezno - vsebinsko - presojana. Državni zbor meni, da je ob navedenih dejstvih pravno nesprejemljivo ustanoviti občino Ankaran.

V tem smislu Državni zbor razume odločbo Ustavnega sodišča kot nekakšno kazen za storjeno napako in kot ukaz, ki ne temelji na prepričljivih teoretičnih, ustavnosodnih in konceptualnih argumentih. Večina ustavnih sodnikov je po mnenju Državnega zbora tudi odstopila od predhodnih in precedenčnih odločb tega spoštovanega Sodišča, nenazadnje pa tudi od utemeljenih prepričanj pravnih strokovnjakov na področju lokalne samouprave in nekaterih najuglednejših ustavnopravnih strokovnjakov.

Državni zbor želi izraziti svoje soglašanje z dognanji sodobne ustavnopravne znanosti, da Ustavno sodišče ni zgolj t.i. negativni zakonodajalec, ampak je v vlogi zaščitnika in razlagalca ustave tudi soustvarjalec prava. Prav tako, da je ustavnosodni aktivizem, po katerem tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije občasno poseže, legitimna oblika delovanja tega Sodišča in uresničevanja ustavnosodnega pravotvorja. Po drugi strani pa se tudi Državni zbor želi zavedati, da je kot ustavni igralec, nenazadnje pa kot ustavodajalec, tudi sam pristojen za strokovno utemeljeno in politično odgovorno razlaganje in uresničevanje Ustave Republike Slovenije. V tej vlogi pa Državni zbor ne more pritrditi stališču, da je pravica do lastne občine dejansko ustavna pravica. Državni zbor vztraja ne le na prepričanju, da občine, ki očitno ne izpolnjuje zakonsko določenih pogojev, ne sme ustanoviti. Državni zbor meni, da tudi takrat, kadar neko območje sicer izpolnjuje zakonsko predpisane kriterije za občino, ni dolžan ustanoviti občine, če to svojo odločitev utemelji s prepričljivimi razlogi.

Zatorej Državni zbor soglaša z Ustavnim sodiščem, da kot zakonodajni organ ne sme enostavno kar spregledati volje prebivalcev, če določeno območje pač izpolnjuje pogoje za občino. Ne more pa pristati na stališče, da mora ustanoviti občino, četudi očitno niso izpolnjena zakonska merila. Če je Ustavno sodišče z ustanovitvijo občine Ankaran želelo preprečiti politično samovoljo Državnega zbora pri ustanavljanju občin, pa je po mnenju Državnega zbora z omenjeno odločbo dejansko dovolilo samovoljno neupoštevanje zakonskih meril pri ustanavljanju občin, saj bi se glede na odločbo Ustavnega sodišča občina lahko ustanovila kjerkoli, če bi le bil izveden referendum in bi večina volilnih upravičencev glasovala za ustanovitev občine. Takšen pravni poduk bi lahko vodil do absurdov.

Državnemu zboru se zdi na tem mestu primerno opozoriti tudi na nadvse pomembno konceptualno dognanje, da v Republiki Sloveniji volja ljudstva ni suverena in da tudi po mnenju Državnega zbora v ustavnem redu Republike Slovenije vendarle ni uveljavljen koncept suverenosti ljudstva. Oblast ljudstva in suverenost ljudstva sta različna koncepta. V slovenskem ustavnem redu so dokazljivo in dokazano suvereni narod in temeljne človekove pravice in svoboščine. Suverenost ljudstva in ljudske volje bi pomenila, da so odločitve volilnih upravičencev zavezujoče, ne glede na njihovo vsebino in ne glede na ocene o ustavni sprejemljivosti predmeta ljudske volje, ki jih opravijo za to pristojni organi. V končni fazi tudi Ustavno sodišče. Obravnavani primer se zdi primeren tudi za popravo te napake v dosedanjem ustavnopravnem učenju. Hkrati pa je tudi to konceptualno dejstvo pomemben razlog, zakaj Državni zbor ne more biti absolutno vezan na referendumski izid glede ustanovitve občine Ankaran, če bi bila ustanovitev te občine očitno v nasprotju z zakonsko določenimi merili za ustanovitev občine.

Državni zbor sprejema opozorilo Ustavnega sodišča, da tudi pri ustanavljanju občin ne sme ravnati samovoljno in arbitrarno, da mora sprejemati odločitve odgovorno, s skrbno pravno in politično presojo, da brez stvarno utemeljenih razlogov ne sme kar tako spreminjati volje o istem vprašanju in da nenazadnje ne sme neodgovorno razpisovati referendumov o ustanovitvi občin. Vseeno pa Državni zbor meni, da je ustanovitev občine, ki očitno ne izpolnjuje zakonskih meril, pretirana (»stopnjevana«) kazen (»sankcija«), ki jo je Ustavno sodišče izreklo Državnemu zboru zaradi predhodno storjene napake.

Državni zbor tudi poudarja, da naselje Ankaran nikdar ni bilo razlog, zaradi katerega je Ustavno sodišče v preteklosti že sprejelo odločbe o tem, da naj bi bila Mestna občina Koper (MOK) preobsežna. Zato tega problema ustanovitev samostojne občine Ankaran tudi ne bi odpravila. Hkrati bi imela odcepitev Ankarana od MOK po mnenju Državnega zbora velike negativne posledice za gospodarski, infrastrukturni, socialni in drugačni, splošni razvoj MOK. Posebej zaradi več kot očitnega problema zaradi problema okrog Luke Koper. Teh vprašanj, ki zadevajo Koper kot pomembno strateško mesto in Luko Koper kot edino slovensko pristanišče, Državni zbor nikakor ne želi zanemariti, saj imajo splošen nacionalni pomen.

Legitimnost referendumskih glasovanj je vselej odvisna tudi od odstotka volilnih upravičencev, ki so se referendumskega glasovanja udeležili in od odstotka glasov v podporo cilju pobudnikov referenduma. Referendumskega glasovanja o ustanovitvi občine Ankaran se je udeležilo znatno manj od polovice vseh volilnih upravičencev, hkrati pa je bila odločitev o ustanovitvi samostojne občine sprejeta le z nekaj glasovi prednosti. V tem oziru referendumskega izida ne gre označevati za jasen odraz nedvoumne volje prepričljive večine prebivalcev naselja Ankaran. 

Upiranja uresničitvi omenjene odločbe Ustavnega sodišča s strani Državnega zbora zato ne gre razumeti kot nespoštovanje sistemske vloge Ustavnega sodišča, niti kot politično samovoljo Državnega zbora. Gre za željo Državnega zbora, da bi storjeno napako popravil na ustavno pravilen in politično moder način. Državni zbor zato predlaga Ustavnemu sodišču, da pri svoji odločitvi glede ustanovitve občine Ankaran ne vztraja in da to odločitev Državnega zbora sprejme predvsem kot napoved Državnega zbora, da bo kot zakonodajni organ in ustavni igralec v prihodnje bolj odgovoren do svojih ustavnih pristojnosti pri urejanju lokalne samouprave v Sloveniji in jih bo uresničeval bolj prepričljivo.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.