c S
Nevarne čeri prihajajoče visokošolske reforme
dr. Marko Novak Profesor Evropske pravne fakultete Nove univerze mnovak153@gmail.com
03.03.2014 Smo majhna, prikupna dežela, ki je nenehno v pravni tranziciji. Pri nas velja nezapisani ustavni običaj domneve spremenljivosti zakonodaje. Ta pravi, da je treba zakone spreminjati najmanj enkrat na leto, po možnosti še večkrat (čim večkrat tem bolje!), razen če se dokaže, da sprememba ni potrebna. Toda to se ne dokazuje, zato je takšna domneva v bistvu prej neizpodbojna, kot je neizpodbojna domneva, da se moda nenehno spreminja, pri zakonih pa velja prepričanje, da je star zakon nujno slab, ker ne sledi modnim smernicam.

Razlogov za spreminjanje zakonodaje je nič koliko: od spremembe vodilne politične garniture, morda celo le zamenjave ministra, do raznih lobijev in interesnih skupin, v zadnjih letih imamo tu še direktive Evropske unije. Nekemu zunanjemu opazovalcu bi se zdelo, da so poslanci Državnega zbora plačani po številu sprejetih sprememb zakonov, zato bi nekakšna zakonodajno-nomotehnična poslastica prav gotovo bila, če sem lahko ciničen, »sprememba na spremembo zaradi spremembe, ki je v bistvu dopolnitev spremenjenega zakona«. Še večji zakonodajni užitek je sprejem povsem novega zakona, ki drastično spreminja prejšnjega, kajti le ta je lahko »the« reforma vseh reform in njen avtor največja brihta v tej deželici.

V to centrifugo nenehnega zakonodajnega spreminjanja se je spet ujel tudi Zakon o visokem šolstvu (ZViS-1), ki je tik pred vstopom v zakonodajni postopek. Ob (ne)upravičenih odzivih na nekatere (nove) ideje tega zakona bi tudi sam rad pristavil svoje lonček modrovanj. Navsezadnje sem se pretekla tri leta tudi sam intenzivno ukvarjal s kakovostjo v visokem šolstvu kot predstavnih samostojnih visokošolskih zavodov v Svetu NAKVIS. Pri tem naj takoj pojasnim: nisem pristaš slabih samostojnih visokošolskih zavodov, vnet zagovornik dobrih samostojnih zavodov pa sem. In ravno isto menim glede (javnih) univerz. Slovenija vse od osamosvojitve tu žal ni naredila nekega mednarodnega preboja. Razen seveda nekaterih svetlih izjem, celota pa gotovo ne. In nekatere rešitve novega ZViS utegnejo pomeniti celo regresijo, ki si je nihče v bistvu ne bi smel želeti. Ne pravim, da v zakonu ni tudi kakšnih dobrih rešitev, toda tu je treba najprej opozoriti na nekatere škodljive določbe, ki utegnejo pahniti slovenski visokošolski prostor nazaj v obdobje fevdalizma. Četudi se po mojem mnenju iz tega še ni povsem izvil, da bi zaživel kot novodobni trg idej in konkurence znanja ter profesorjev kot je to na Zahodu.

Kaj je v prihajajočem ZViS v nebo vpijoče? Na te stvari so opozarjali že drugi pred mano, sam jim pritrjujem in dodajam še kakšno svojo misel.

Najprej predvideni skrajšani postopek za sprejem tega zakona. To je povsem v neskladju z URS, ki predvideva večfazni zakonodajni postopek, razen če so podani razlogi, ki so navedeni v Poslovniku Državnega zbora, ki terjajo skrajšani postopek. V tem primeru bi prišla v poštev uskladitev z odločbo Ustavnega sodišča, ki je terjala uzakonitev financiranja visokošolskega izobraževanja ter definiranje javne službe v visokem šolstvu. A novi zakon je še bistveno več, kot le to, saj na določenih področjih bistveno posega v pridobljene pravice in uvaja nove obveznosti. Zato bi takšen način sprejemanja zakona bržkone takoj padel pred Ustavnim sodiščem že iz zgoraj navedenega razloga kot zloraba pravice do skrajšanega postopka, ki pomeni kršitev URS. Sicer pa naj vsem nam v »ponos« opozorim na izsledke neke raziskave, po kateri je bilo večino slovenske zakonodaje tam nekako do leta 2005 sprejete po skrajšanjem ali nujnem postopku in je bil redni zakonodajni postopek prej izjema kot pravilo. Zato tokratni poskus glede novega ZViS ni pravzaprav nič posebnega, ampak bolj posledica vodilnega ustavnega načela pravne države, ki se še ni dovolj integriralo v (pod)zavest političnih akterjev.

Naslednji »ocvirk« je daljnosežne vsebinske narave. Gre na prvi pogled za nekakšen »nedolžen« »mali« redakcijski dodatek (po sistemu »sledi spremembam«). Ta se je iz ne vem kakšnega razloga pritihotapil v besedilo novega ZViS, ki je bil objavljen na spletni strani ministrstva za izobraževanje. Ta v 5. členu določa, da so samostojni visokošolski zavodi (le) visoke strokovne šole. Kaj to pomeni? Nič drugega kot neke vrste administrativni izbris magistrskih in študijskih programov samostojnih visokošolskih zavodov, ki bi slej ali prej vodil v izumrtje teh institucij. Tu gre za akreditirane študijske programe in za pridobljene pravice v tej zvezi. Če me spomin ne vara, niti prehodne določbe prihajajočega ZViS niso usklajene s to novo določbo, kar kaže na njeno izrazito arbitrarnost.

Nadalje je sporno tudi število zaposlenih, ki jih mora imeti zavod, da dobi akreditacijo. Načeloma v bistvu podpiram stališče, da mora imeti vsak visokošolski zavod neko jedro stalno oz. redno zaposlenih profesorjev za polni delovni čas. To seveda ni problem za javne zavode, je pa seveda za samostojne zasebne visokošolske zavode. Jasno, da je povsem nespremenljivo, da ni čisto nobenega redno zaposlenega visokošolskega učitelja na zavodu. To je seveda neresno. Tudi zbirati zaposlitve za 10 in 20% je neke vrste iskanje lukenj v zakonodaji in ni namenjeno ustvarjanju resne akademske skupnosti, od katere imajo največjo dobit gotovo študenti. A določitev ene tretjine je morda ravno tako sporna – od kje ta številka, morda iz Švice, kjer imajo takšne zahteve, toda mi se z njimi ne moremo primerjati. Velika večina samostojnih zavodov te višine ne bo mogla preskočiti.

To je ravno tako, kot če bi organizirali tekmovanje v skoku v višino, pri čemer bi v kvalifikacijah postavili letvico na višino 2 m, pri čemer že vnaprej vemo, da jo lahko preskočita le ena ali dve tekmovalki. Zakaj potem sploh organizirati takšno tekmovanje? Bistveno boljša je bila določba v merilih za akreditacijo NAKVIS, kjer se je zahtevala stabilna kadrovska struktura na zavodu, problem pa je bil, da tega ni bilo določenega v zakonu, in kako lahko podzakonski akt zaostruje pogoje, ki jih zakon ne postavlja. Bistveno bolje bi bilo, da se takšna določba – torej stabilna kadrovska struktura – zapiše v zakon kot nekakšen pravni standard, to pa bi se presojalo pri vsakokratni evalvaciji in akreditaciji zavoda. Tako bi NAKVIS lahko lažje spremljal in skrbel za razvoj ter kakovost praviloma majhnih samostojnih visokošolskih zavodov.

Nevarna je tudi določba, ki univerzam omogoča ustanavljanje t. i. odcepljenih podjetij. Nevarnost je v tem, da povzroči nekakšno legalizacijo že obstoječih angažmajev profesorjev v podjetništvu in njihovi posledični odsotnosti pri delu s študenti. Svetovni trendi v visokošolskem izobraževanju so v nižanju števila študentov na profesorja oz. večanju števila neposrednih pedagogov na študenta, omenjena določba pa bi lahko nevarno vodila v nasprotno smer.      

Skratka veliko določb novega zakona je že prima facie škodljivih za samostojne visokošolske zavode, zato bi bila smiselna njihova delna prilagoditev, ki bi omogočala ohranjanje teh zavodov in njihovo postopno napredovanje v razvoju in kakovosti. Navsezadnje je takšna konkurenca v prid tudi javnim visokošolskim zavodov, ki imajo vsaj kakšnih petdeset let prednosti pred novonastalimi institucijami. Vsaj takšna je bila politika Sveta NAKVIS v njegovi prvi triletki. Zakaj bi zakonodajalec zdaj v to nasilno posegal in rušil kontinuiteto delovanja te agencije za visokošolsko kakovost? Če morda obstajajo zlorabe zakonodaje s strani nekaterih izmed teh zavodov (npr. eklatantne zlorabe Zakona o zavodih, Zakona o delovnih razmerjih in Zakona o visokem šolstvu), je te mogoče sankcionirati že po obstoječi zakonodaji, pri tem pa se to nadzira tudi skozi postopke akreditacij zavodov in programov. Zakaj potem metati vse, dobre in slabe, samostojne visokošolske zavode v isti koš in jim vnaprej jemati možnost za preživetje? Komu je to pravzaprav v interesu?

Tudi zaradi tega je smiselno, da gre predlog zakona vsaj v redni zakonodajni postopek, kjer bo več časa za dodatno vsebinsko razpravo in za upoštevanje opozoril ustavnopravnih strokovnjakov. Pravnega voluntarizma imamo v tej državi že dovolj. Zakaj se skupaj ne usede celotna akademska skupnost na ravni državi in določi pravila, ki bodo veljala za daljši rok – ne pa le do prve spremembe vlade!