c S
Mikro-ukinitev ustavne demokracije
Jan Zobec Vrhovni sodnik na Vrhovnem sodišču RS, bivši ustavni sodnik Jan.Zobec@us-rs.si
01.07.2019 07:10 Med sodobnimi pravniki bi najbrž težko našli koga, ki v ustavni demokraciji ne bi videl trenutno najoptimalnejše ureditve človeškega sobivanja. Zakaj večinska demokracija kot oblika upravljanja javnih zadev, po kateri ima oblast večinski del ljudstva, lahko privede do katastrof, kakršne je človeštvo izkusilo v prejšnjem stoletju, ni treba razlagati. Ljudstvo nikakor ni brez nevarnostnih potencialov, večina, četudi še tako prepričljiva in enotna, bolj ko je kompaktna, večja je verjetnost, da nima prav. In še večja je verjetnost, da bo poteptala, izničila ter izbrisala pravice tistih, ki so ostali v manjšini.

Dinamika sodobne družbe, zlasti v postmodernih razmerah je nujno taka, da se posameznik, ki je bil še nedavno del monolitne večine, lahko kaj hitro znajde v manjšini. In če je tako, vznikne vprašanje, ali ga sme demokratično legitimirana večinska ljudska volja prikrajšati za njegove človekove pravice, končno tudi za njegovo človekovo dostojanstvo. Ustavna demokracija, ali politološko, liberalna demokracija, daje tu jasen odgovor. Ne. V ustavni demokraciji, utemeljeni na spoštovanju človekovega dostojanstva, ga ne more. Kajti nad vladarjem, tj. nad ljudstvom, ki že zaradi človeški družbi imanentne raznolikosti, pluralnosti v resnici nikoli ne more biti hkrati in v celoti svobodno ter kompaktno, kraljuje, vlada in dominira ustava in v njej opredeljene človekove pravice. Zakaj mora biti tako, tudi že vemo. Vselej se bo namreč našel vsaj nekdo, četudi en sam samcat posameznik, ki bo drugačen, katerega interesi, stališča, pogledi, nazorske usmeritve, kultura, končno vera, rasa, spolna usmerjenost in ne vem še kaj, bodo drugačni od tistih pri večini. Mu zato večina lahko krati njegove človekove pravice ter končno njegovo človeško dostojanstvo? Ne. V ustavni demokraciji se to ne more – ali se vsaj ne bi smelo zgoditi. Sodobna liberalna demokracija lahko zato deluje le kot vladavina človekovih pravic.

Da pa lahko tako deluje, je nujna institucija, ki tako delovanje varuje in zagotavlja. Z drugimi besedami, ni ustavne demokracije brez varuha ustave in človekovih pravic. Ključna institucija ustavne demokracije je zato sodišče, ki opravlja ustavnosodni nadzor. Pri nas je to ustavno sodišče. Zato mora biti samoumevno, da so njegove odločbe obvezne. Ampak, ker ustavno sodišča »nima ne meča niti mošnje«, je delovanje ustavne demokracije na koncu odvisno od ustavne kulture tistih institucij, ki morajo uresničiti ukaze ustavnega sodstva, kar dejansko pomeni od kulture, integritete in strokovne kompetentnosti ljudi, ki tvorijo človeški substrat teh institucij. Zato še kako velja, da je treba ustavno sodišče in njegove odločbe jemati resno.

Kako resno zakonodajna in izvršilna oblast jemljeta odločbe ustavnega sodišča in koliko politikom, ki sedijo na oblastnih položajih v teh institucijah, sploh pomeni ustavna demokracija, pove podatek o številu neuresničenih odločb ustavnega sodišča. Med njimi trenutno izstopa neizvršitev odločbe U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014, s katero je Ustavno sodišče izreklo, da je »[p]rvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr. in 20/11) […] v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo.« Zakonodajalcu je bil za odpravo ugotovljene protiustavnosti dan rok enega leta. Vesten in ustavno demokracijo spoštujoč zakonodajalec bi že naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča začel s pripravami za njeno uresničitev. Vendar odločba o javnem financiranju osnovnošolskega izobraževanja niti po treh letih in pol od izteka roka ni uresničena. Da to pomeni globoko protiustavno stanje, ni treba posebej pojasnjevati. Že pred izdajo odločbe obstoječa protiustavnost se je tako še poglobila. Prvotni protiustavnosti se je namreč pridružila nova, dodatna protiustavnost – nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča, kar v praktični posledici pomeni zanikanje Ustavnega sodišča v tem posamičnem primeru – in s tem mikro-ukinitev ustavne demokracije. Da tako ravnanje oblastne večine ustvarja nevaren precedens, na katerega se bo lahko sklicevala sleherna in kakršnakoli oblastna večina kadarkoli v prihodnjih podobnih primerih, kadar se pač ne bo strinjala z odločitvijo Ustavnega sodišča, ni treba posebej utemeljevati. Tudi ne tega, da je smisel odločb Ustavnega sodišča ravno v tem, da so večinski oblasti nevšečne ter da so za njo neprijetne, ker pomenijo motnjo v njenem premočrtnem sledenju interesov večine ali, kar je v slovenski vsakodnevni politični praksi pogosteje, določene interesne, politične ali para-politične elite, ki stoji v ozadju »večinske volje ljudstva«. Spoštovanje ustavne demokracije se ne izkazuje z upoštevanjem in izpolnjevanjem večinski oblasti všečnih odločb Ustavnega sodišča, ampak tistih, ki so za vladajoče moteče. Ustavnega sodišča, ki bi le potrjevalo pravne akte oblastne večine, ustavna demokracija ne potrebuje.

Neizvršitev odločbe št. U-I-269/12 pomeni zato mikro-ukinitev ustavnega sodišča. Prav tako predlog za tako spremembo ZOFVI, po kateri bi oblastna večina sicer v celoti zagotovila javno financiranje obveznega programa, ukinila pa financiranje vseh oblik razširjenega programa. Več razlogov je, zaradi katerih bi bila taka rešitev protiustavna.

Najprej že, ker bi pomenila kršitev prepovedi reformatio in peius. Pobudnike bi namreč postavila v slabši položaj, od tistega, ki so ga uspešno izpodbili s pobudo. Javno financiranje javno veljavnih osnovnošolskih programov bi se namreč s sedanjih 85% skrčilo na približno 65%. Da je prepoved spremembe na slabše starodavno načelo poštenega postopka, vtkano v pravico do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega postopka, vedo v vseh civiliziranih pravnih ureditvah.

Razen tega je predlagana sprememba protiustavna, ker je tudi razširjen program obvezen – obvezen zato, ker so ga po zakonu o osnovni šoli vse osnovne šole, tako javne kot zasebne učencem dolžne ponuditi. To nedvoumno izhaja iz samega izreka odločbe, ko Ustavno sodišče pove, da je prvi stavek drugega odstavka 86. člena ZOFVI, »v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo«. V 25. točki obrazložitve nato jasno eksplicira: »Drugi odstavek 57. člena Ustave […] zahteva, naj se javno financira obvezen minimum osnovne izobrazbe, ki je enotno določena po vsebini, kar pa ne zajema financiranja dodatnih vsebin, ki so odvisne od vrednostnih usmeritev posameznih izvajalcev osnovnošolskega izobraževanj.« Kaj je potemtakem Ustavno sodišče izvzelo iz javnega financiranja osnovnošolskega izobraževanja? Izvzelo je, kot je reklo v nadaljevanju 25. t. obrazložitve, le financiranje »nadstandardnih ali razširjenih programov, s katerimi zasebne šole zasledujejo svoje partikularne interese«.

Tretjič pa bi bila predlagana sprememba ZOFVI protiustavna, ker bi zelo verjetno pomenila posredno diskriminacijo iz prvega odstavka 14. člena Ustave. Poglejmo zakaj.

V odločbi št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 je bilo Ustavno sodišče zelo naklonjeno zakonodajalčevi strogosti pri varovanju negativnega vidika verske svobode. Izreklo je, da Izključitev konfesionalne dejavnosti iz prostorov javnih vrtcev in javnih šol ne pomeni prekomernega posega v pozitivni vidik verske svobode, četudi se izvaja zunaj obsega opravljanja javne službe, vendar da to ne velja za vrtce in šole s koncesijo, če gre za konfesionalno dejavnost zunaj izvajanja javnoveljavnega programa. Sporočilo Ustavnega sodišča je tu jasno: pred izvrševanjem pozitivnega vidika svobode veroizpovedi je ustavno varovan že sam prostor, poslopje javnega vrtca ali šole, četudi v njem takrat sploh ne poteka pouk ali druga javna služba. Take dominacije negativnega vidika verske svobode nad njenim pozitivnim vidikom pri zasebnih šolah seveda ni. Ko torej zaradi strogosti, ki jo pri prepovedovanju konfesionalne dejavnosti v javnih šolah dopušča Ustavno sodišče, zaradi česar so ustavo dopustne zakonske rešitve, ki pomenijo radikalno »nevtralnost, tolerantnost in nemisionarskost«, ko se pred ustavno pravico otrok in staršev po prvem in tretjem odstavku 41. člena Ustave varujejo celo goli zidovi državnih šol in vrtcev ter prostori znotraj njih, je država prav v imenu tolerantnosti in pluralizma, toliko bolj zavezana spoštovati in, ko gre za obvezno osnovnošolsko izobraževanje, tudi zagotavljati uresničevanje pravice otrok in staršev iz prvega in tretjega odstavka 41. člena Ustave tam, kjer je to pravico mogoče izvrševati, torej v zasebnih šolah. Ta pravica namreč staršem zagotavlja, »da v skladu s svojim prepričanjem zagotavljajo svojim otrokom versko in moralno vzgojo«.

Ko je tako, še zdaleč ni izključeno, nasprotno, celo zelo verjetno je, da večina otrok, ki obiskujejo zasebne šole, pripada določeni veroizpovedi. Za razliko od javnih šol je namreč v zasebnih šolah konfesionalna dejavnost dovoljena. Različno javno financiranje državnih in zasebnih šol – prvih v celoti, drugih samo v določenem odstotku - bi potem pomenilo posredno diskriminacijo tistih, ki se osnovnošolsko izobražujejo v zasebnih šolah. V tem primeru bi šlo za posredno diskriminacijo pri izvrševanju človekove pravice do brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja na podlagi osebne okoliščine, v tem primeru na podlagi veroizpovedi oziroma svetovnonazorske opredelitve. Tako diskriminacijo pa prepoveduje prvi odstavek 14. člena Ustave.

Zato: Iz ustavne dolžnosti učencev, da obiskujejo javno veljavni izobraževalni program, logično izhaja, da se morajo vsi taki, torej javno veljavni izobraževalni programi osnovnošolskega izobraževanja, kot je to v izreku odločbe št. U-I- 269/12 jasno ukazalo Ustavno sodišče, tudi enako financirati. Iz svobode izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) pa po naravi stvari izhaja posameznikova svoboda, da izbere, v kateri šoli, zasebni ali državni, se bo izobraževal, - ne pa zakonodajalčeva svoboda, da namesto njega izbiro opravi sam in ga s tem, četudi samo posredno, sili k vpisu na državne šole.