Začetek veljavnosti zakona in vacatio legis

I.

V moderni državi zakon nastane oziroma dobi svojo eksistenco, ko je končan zakonodajni postopek v širšem pomenu besede. V slovenskem pravnem sistemu se to zgodi, ko je zakon sprejet v državnem zboru in ga predsednik republike razglasi ter je objavljen v uradnem glasilu. Po objavi v uradnem glasilu je predvideno še obdobje, v katerem naj se naslovljenci seznanijo z vsebino zakona in državni organi pripravijo tako za izvajanje zakona z morebitno izdajo podzakonskih splošnih pravnih aktov kot nato tudi za odločanje s konkretnimi posamičnimi pravnimi akti oziroma za izvajanje nadzora pravnih subjektov pri njihovem ravnanju glede na določbe zakona.

Vakacijska doba (vacatio legis) je torej čas, ki poteče od objave zakona ali drugega predpisa do trenutka, ko ta splošni pravni akt dobi obvezno moč oziroma – po dikciji slovenske ustave – začne veljati. S pojmom veljavnost zakona označujemo njegov obstoj v pravnem sistemu. Pravni teoretik Hart ugotavlja: »Veljavnost pravila pomeni napovedati, da ga bodo uporabila sodišča ali da bo izvršeno kakšno drugo javno dejanje.«¹

Slovenska ustava začetek veljavnosti zakona pogojuje z njegovo objavo ter dodaja, da predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno.² Pri rokih, ki so določeni po dnevih, začne rok teči naslednji dan po dogodku, od katerega je treba šteti rok. Kadar je torej v končni določbi zakona uporabljena navedena splošna ustavna formulacija, začne rok za vakacijsko dobo teči naslednji dan po objavi zakona v uradnem glasilu. Dan, od katerega je treba šteti rok, se v vakacijsko dobo ne všteva.³ Zato lahko zakon začne veljati najprej s pričetkom naslednjega dne po objavi. Če bi namreč zakon začel veljati že z dnem objave, bi učinkoval za nazaj oziroma retroaktivno, kar pa Ustava Republike Slovenije prepoveduje.⁴ V slovenskem pravnem sistemu traja vakacijska doba, kadar je v zakonu uporabljena splošna ustavna določba, štirinajst dni. Petnajsti dan po objavi zakon že velja.

Kadar zakon izrecno točno določi začetek njegove veljavnosti z navedbo dneva, meseca in leta začetka njegove veljavnosti, se vprašanja o vakacijski dobi ne pojavljajo.

Drugače pa je treba gledati na začetek veljavnosti zakona, kadar začetek veljavnosti ni določen po dnevih, temveč po mesecih (in letih). Splošna teorija procesnega prava v takih primerih ugotavlja, da se rok računa po koledarju. To pomeni, da rok izteče tistega dne v naslednjem oziroma naslednjih mesecih (letih), ki se po številki ujema z dnem, ko se je zgodil dogodek, od katerega začne teči rok. Za zakon je to dan objave v uradnem glasilu. Potek vakacijske dobe se torej konča z zadnjim dnem pred dnem, ki se po številki ujema z dnem, v katerem je bil zakon objavljen. Kadar je začetek veljavnosti zakona določen po mesecih, se torej v vakacijsko dobo že všteva dan objave.

V takem primeru (podaljšane) vakacijske dobe ni nobene nevarnosti za morebitno povratno veljavo zakona oziroma njegovo retroaktivnost, saj zakon nikakor ne bo mogel imeti učinka za nazaj. Zato se lahko brez nevarnosti za pravno varnost začetek veljavnosti predpisa – kadar je to določeno z mesečnimi roki – šteje dan, ki se po številki ujema z dnem, ko je bil splošni akt objavljen. (Če tega dneva v mesecu ni, rok izteče na zadnji dan meseca, v katerem naj akt začne veljati.) Kadar je torej za trajanje vakacijske dobe rok določen v mesecih, ta ne začne teči šele dan po objavi zakona v uradnem glasilu, ampak že na dan, ko je bil predpis objavljen.

To kaže upoštevati pri odgovarjanju na uvodoma postavljeno vprašanje o začetku veljavnosti novele Zakona o splošnem upravnem postopku. Če je bil torej Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP-I) v Uradnem listu objavljen 6. novembra 2025, je⁵ začel veljati po poteku zakonsko posebej določene trimesečne vakacijske dobe, to je 6. februarja 2026.

Tak odgovor posledično nakazuje tudi sodba Vrhovnega sodišča, ki je o enakem vprašanju že povedalo, »da začne trimesečni odložni rok za uveljavitev zakona […] teči na dan, ko je bil predpis objavljen«.⁶

Razlaga, ki jo da sodišče, je obvezna, medtem ko razlaga nekega posameznika ali razlaga pravne znanosti prepričujeta le z močjo argumentov. Razlaga državnega organa – na koncu sodišča – pa ima tudi argument moči. Razlaga pravne teorije in razlaga, ki jo vsebujejo strokovne ali znanstvene publikacije, torej ni pravno zavezujoča. Zato imajo tudi različni priročniki, kot so na primer Nomotehnične smernice Vlade RS, naravo strokovnih priporočil. Omenjena publikacija že sama v uvodu posebej opozarja, da ni predpis, ki bi bil pravno zavezujoč. Omenjene smernice nastopajo le z močjo argumentov, nimajo pa oblastne moči. To zavezujočo moč ima razlaga sodišča. Seveda v navedeni sodbi vsebovana interpretacija učinkuje le za konkretni primer, toda ob upoštevanju ustaljene sodne prakse kot elementa pravne države bo sodišče v enakem primeru odločilo enako. In primer z omenjeno novelo ZUP-a je enak primeru v navedeni sodbi. To pomeni, da je treba upoštevati sodno razlago pravne norme o začetku veljavnosti predpisa, kadar je vakacijska doba določena v mesecih. Za razumevanje 86. člena novele ZUP-a gre upoštevati interpretacijo sodišča (kot jo je dalo v sodbi ob enakem primeru) glede začetka veljavnosti predpisa.

Če bi morda ob tem pomislili na možnost t. i. avtentične razlage, ko normo interpretira organ, ki jo je sprejel, je v primeru zakonske norme treba ugotoviti, da avtentična razlaga zakona ni več mogoča. Zaradi načela delitve oblasti in pravne države je Ustavno sodišče Republike Slovenije spoznalo določbe Poslovnika državnega zbora o avtentični razlagi za neustavne.⁷

II.

Z razlago sodišča in pravne teorije pa vprašanje o dolžini vakacijske dobe v slovenskem pravnem sistemu še ni dokončno razjasnjeno. Problem se namreč pojavlja v zvezi s slovensko zakonodajno prakso, ki pogosto razlikuje med začetkom veljave in začetkom uporabe zakona. Posledično se zato pojavljajo nedorečenosti in nedoslednosti tudi v pravni praksi in pravni teoriji.

Pravni terminološki slovar opredeljuje vacatio legis kot »rok od objave predpisa do začetka njegove veljavnosti«.⁸ Leksikon Pravo Cankarjeve založbe pa pravi, da je vacatio legis oziroma vakacijska doba »doba, ki preteče od objave splošnega akta do trenutka, ko ta pravni akt dobi obvezno pravno moč«.⁹ Enkrat je torej govora o začetku veljavnosti, drugič pa o začetku obvezne pravne moči!

Teorija, ki želi biti povezovalna, pojasnjuje, da je vakacijska doba »čas (rok), ki preteče od objave do trenutka, ko dobi pravni akt obvezno moč« oziroma da ta doba izteče, ko nastopi »trenutek, ko splošni akt začne veljati in dobi obvezno moč«.¹⁰ Če torej prisluhnemo današnji teoriji,¹¹ naj bi zakon z veljavnostjo dobil obvezno pravno moč in se torej začel tudi uporabljati. Vendar v slovenski zakonodajni praksi pogosto to ni upoštevano...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Albin Igličar: Začetek veljavnosti zakona in vacatio legis

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 6-7, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------