Ta pregovor – kje sem ga že prebrala? – je tukaj priložnostno. Služi za naslov intervjuja, ki sem ga imela čast opraviti z našim uglednim pravnim teoretikom, prof. dr. Albinom Igličarjem.1 Tema pogovora, ki se je porodila ob razpravi na nedavnem pravniškem simpoziju z naslovom Izvrševanje in zloraba pravice,2 je bila zloraba pravic oziroma uporaba pravic v nasprotju z njihovim namenom, ki se dogaja tudi pri poslancih/poslankah in vladah v zakonodajnih postopkih.
Profesor Igličar, na simpoziju o izvrševanju in zlorabi pravice v slovenskem pravnem prostoru ste poželi nenarejeno vsedvoransko ploskanje za predlog, da naj bi se podoben posvet zgodil tudi na temo izvrševanja in zlorabe pravice v domačih zakonodajnih postopkih. Ali lahko poveste več o tem?
Posvet je bil resnično zelo bogat in poglobljen, a se mi je ves čas prispevkov porajala misel o tesni povezavi zlorabe pravice z zlorabo oblasti, kadar gre za odločanje o javnih zadevah. Spraševal sem se, mar poslanci in poslanke slovenskega državnega zbora, kadar namesto v rednem postopku sprejemajo zakone po nujnem postopku, ali kadar vlagajo dodatne dopolnilne ali spreminjevalne predloge k zakonu (amandmaje), ki z njimi na koncu čisto spremenijo predlagano zamisel zakona, ali ko v določenih primerih zahtevajo naknadni zakonodajni referendum in podobno, ne zlorabljajo svoje oblasti oziroma svojih postopkovnih pravic.
V normalnih razmerah se zakon sprejema v treh obravnavah
Ali je državnozborski poslovnik postavljen tako, da omogoča, da zakonodajalci in zakonodajalke ne opravijo svoje dolžnosti, kot je treba? Kakšna je pri tem odgovornost predlagatelja zakona, recimo vlade?
Poslovnik državnega zbora izhaja iz Ustave, ta pa pravi, da državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom drugače določeno. V normalnih razmerah se zakon sprejema v treh obravnavah. To omogoča vsestransko političnointeresno ter tudi pravnostrokovno in vsebinsko poglobljeno razpravljanje in odločanje. V izjemnih primerih, ko to zahtevajo naravne nesreče ali varnost in obramba države ali pa je treba preprečiti težko popravljive posledice za delovanje države, poslovnik državnega zbora omogoča sprejetje zakona po nujnem postopku. V njem prve obravnave ni, druga in tretja pa se združita na isti seji. Nujni postopek lahko predlaga vlada, v njem ne veljajo roki, ki so določeni za posamezna dejanja v zakonodajnem postopku. Tako je mogoče zakon sprejeti v nekaj dneh. Prejšnji državnozborski poslovnik je ta postopek imenoval hitri. Sedanji izraz nujni pa že sam po sebi pove, da ne gre le za hitrost pri sprejemanju zakona, ampak da morajo biti podane neke posebne izredne razmere, ki zahtevajo res nujno ukrepanje države, kar potem upravičuje, da se poslanci odločijo za sprejetje po nujnem postopku. Nedaven takšen primer izrednih razmer so bile poplave avgusta 2023. Če je bil v tem primeru nujni postopek pravilno uporabljen, pa je v številnih primerih pravica poslancev, da sprejmejo zakon po nujnem postopku, zlorabljena. Preširoko in prelahkotno se uporablja razlog, da je neki zakon potreben zaradi preprečitve težko popravljivih posledic. Če k temu dodamo še s poslovnikom dopuščeno sprejemanje zakonov po skrajšanem postopku, lahko ugotovimo, da je bilo v splošnem, v vseh dosedanjih mandatnih obdobjih državnega zbora, kar okrog dve tretjini zakonov sprejetih po izrednih postopkih, čeprav nismo imeli izrednih razmer.
Če se odvija vse po poslovniku, v čem je potem zloraba oblasti?
Torej vlada kot organ izvršne oblasti nujnost postopka le predlaga. Državnemu zboru se s takim predlogom ni treba strinjati. Mogoče se večinoma strinjajo zato, da imajo več časa in energije za bentenje drug čez drugega, s čimer si zagotavljajo brezplačno TV reklamo.
Predsednik ali predsednica državnega zbora prejme zakonski predlog vlade. V njem je treba posebej utemeljiti razloge za sprejetje zakona po nujnem postopku. O predlogu, da se zakon obravnava po nujnem postopku, odloči kolegij. Kolegij predsednika oziroma predsednice državnega zbora je telo, ki sestavlja dnevni red prihodnje seje. Na ta dnevni red se uvrstijo tudi nujne obravnave zakonskih predlogov. Končno o odločitvi kolegija odločijo poslanci in poslanke pri določitvi dnevnega reda seje, tako da lahko z večino opredeljenih glasov uporabo nujnega postopka tudi zavrnejo in se odločijo za redni postopek.
Če se odvija vse po poslovniku, v čem je potem zloraba oblasti? Pravica je nujni par dolžnosti. Če ni dolžnosti, ni pravice, ni zakona. Ali sploh kaj pomeni pravica sama po sebi, če nima para v dolžnosti? Kaj menite?
Na zlorabo kaže predvsem premalo strogo in premalo zožujoče uporabljanje razloga »težko popravljive posledice za delovanje države«. Ta razlog mora biti res skrajna izjema, saj bi praviloma bilo treba zakone sprejemati po rednem trifaznem postopku. Posebej nujni postopek je bil torej prepogosto uporabljen v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bil vnesen v poslovnik, se pravi, da je bil pravzaprav zlorabljen. Vse to gre na škodo temeljitosti, resnosti in demokratičnosti zakonodajnih procesov.
Za zlorabo gre, kadar nekdo pri izvrševanju svoje pravice posega v pravico drugega subjekta. Ti drugi subjekti so v primeru zakonodajnega postopka državljani in državljanke, ki so izvolili poslance in poslanke zato, da naj se z vso resnostjo posvetijo obravnavi predpisov ter v odločanje vključijo tudi stroko. Ob tem je treba dati možnost za izražanje mnenj in pripomb zainteresirane javnosti. Kadar se zakonski predlog spreminja z amandmaji, te pripombe zakonodajalca ne dosežejo. Tudi kadar amandmaji bistveno posegajo v zakonsko vsebino, se obide javna razprava, zahtevana z Resolucijo o normativni dejavnosti.3
Za neke vrste zlorabo gre tudi v primerih, ko državnozborski poslanec ali poslanka oziroma poslanska skupina kot upravičeni predlagatelji vložijo zakonski predlog, za katerega prav dobro vedo, da nima možnosti, da bi bil sprejet. To so pogosto populistični predlogi, zlasti pred volitvami. Tudi to je način predvolilnega uveljavljanja, ki ste ga omenili. Predlagajo zakonske rešitve, ker želijo biti všečni in se prikupiti volivcem.
Kaj pa, ko vladni koalicijski poslanci in poslanke vlagajo dopolnitve in spremembe vladnega predloga zakona v rednem, in ne v nujnem postopku?
V teh primerih gre za obid tiste določbe poslovnika, po kateri vlada ne sme vlagati amandmajev na lastni zakonski predlog.4 Vlada se lahko tej poslovniški določbi izogne tako, da na njen predlog zakona vlagajo amandmaje njeni koalicijski poslanci. Seveda je pravica vsakega poslanca, da vlaga amandmaje, vendar se amandmajsko dopolnjevanje in spreminjanje zakonskega predloga v teh primerih ne odvija skladno z namenom, zaradi katerega je bila poslancem dana pravica vlaganja amandmajev.
Zakonski predlog mora biti dobro premišljen in dorečen
Kaj je po vašem mnenju razlog za to zavezniško amandmiranje?
To se dogaja pogosto takrat, kadar vladni zakonski predlog ni dobro pripravljen. Zakonski predlog mora biti dobro premišljen in dorečen. To pa je šele takrat, kadar so predlagane norme dorečene ter jasne in kadar uvod predloga zakona vsebuje sestavine, ki jih zahteva poslovnik. To je najprej ocena stanja na področju, ki naj ga zakon ureja, in navedba razlogov za sprejetje zakona. Uvod mora pojasniti cilje, načela in poglavitne rešitve predloga zakona. Pomembna je še ocena finančnih virov in posledic, ki jih bo imelo sprejetje zakona za socialno, gospodarsko in okoljsko področje. Poleg tega morata biti podana prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih in prilagojenost predlagane ureditve pravu EU. Pomemben del uvoda je tudi prikaz sodelovanja javnosti pri pripravi predlaganega zakonskega besedila. Že sam uvod predloga zakona mora biti poglobljena študija, ki zagotavlja resnost zakonskega predloga.
Ali povezanost odločevalcev in odločevalk v skupnih političnih strankah vpliva na sprejemanje zakonov? Če da, ni čudno, da gre ta zloraba zlahka skozi.
Da. Seveda. Poslanci premalo sledijo ustavni normi, da so predstavniki vsega ljudstva in da niso vezani na nikogaršnja navodila.
Polno prepirov in sodnih postopkov zaradi trka dveh pravic
Trenutno je v javni obravnavi predlog novega zakona o medijih (do 31. 1. 2024, op. ur.). Kdorkoli lahko poda na predlog svoje pripombe. Gre za zelo zahtevno snov, v zvezi s katero je polno prepirov in sodnih postopkov zaradi trka dveh pravic – pravice do obveščenosti s pravico do osebnega dostojanstva. Kaj šele bo, ko se razmahnejo domišljije novih informacijskih tehnologij. Kaj menite o možnosti sodelovanja stroke in zainteresirane javnosti, ko se bo ta zakon sprejemal tudi v državnem zboru?
Zainteresirana javnost lahko daje pripombe in predloge, še preden je predlog zakona vložen v parlamentarno proceduro. Na delovni osnutek zakona lahko daje pripombe in predloge splošna in strokovna javnost. Predlagatelj zakona se mora na prejeta mnenja in pripombe odzvati oziroma pojasniti, katere od teh je upošteval in katerih ne. Ko pa je enkrat v vladi oblikovan predlog zakona in je vložen v zakonodajni postopek, je mogoče v drugi obravnavi v matičnem delovnem telesu sklicati javno predstavitev mnenj. To je še posebej priporočljivo za sistemske zakone. Na tako srečanje se povabi strokovnjake in druge osebe, ki lahko dajo koristne informacije za obravnavano temo. Matično delovno telo mora biti seznanjeno z vsemi pobudami, predlogi in vprašanji, ki jih nanj naslovi civilna družba.
Profesor, hvala, samo še vprašanje, kaj menite o »medresorskem usklajevanju«. Naj dodam, da sem sekretarja ministrstva vprašala, ali medresorsko usklajevanje na primeru novega zakona o medijih pomeni, da se ministri in ministrice po prejemu komentarjev in pripomb iz splošne javne obravnave med sabo uskladijo, da ne bi potem v državnem zboru vsem na očeh izpadli neusklajeni. Da ne, je bil odgovor, temveč da »gre za usklajevanje, ki poteka med resorji na strokovno-uradniški ravni z namenom zagotovitve skladnosti med različnimi predpisi, ki jih pokrivajo ti resorji.«
Medresorsko usklajevanje je običajna faza ob pripravljanju zakonskega predloga. To je utečena dobra praksa. Po mojem mnenju pa bi bilo bolje, če bi se to medresorsko usklajevanje zgodilo že pred javno obravnavo, in ne šele po njej.
Izbrala, spraševala in zapisala: Judita Trajber
Ljubljana, januar 2024
----------------------------------------
1 Intervjuvanec profesor Albin Igličar je doktor pravnopolitičnih znanosti, zaslužni profesor na Katedri za teorijo in sociologijo prava Pravne fakultete Univerze v Ljubljani in pisec številnih učbenikov s področja zakonodajnega prava. Njegovo najnovejše znanstveno književno delo je knjiga Zakonodajna politika, ki jo je izdala Lexpera, GV založba leta 2021.
2 Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani in Slovenska akademija znanosti in umetnosti sta priredili znanstveni simpozij z naslovom Izvrševanje in zloraba pravice, ki je potekal v torek, 9. januarja 2024, v Zlati predavalnici Pravne fakultete. Na njem so poleg tematskih razpravljavcev s prispevki nastopili tudi naslednji slovenski pravni strokovnjaki: Marijan Pavčnik s prispevkom Normativna konkretizacija ustave in zakonov, Matej Accetto s prispevkom Med ustrezno rabo in zlorabo pravic, Janez Kranjc s prispevkom Izvrševanje in zloraba pravic v rimskem pravu, Primož Gorkič s prispevkom Preprečevanje zlorab procesnih pravic v kazenskem postopku, Erik Kerševan s prispevkom Zloraba upravnega prava in neodvisnost sodstva kot temelj njenih omejitev, Matej Čujovič s prispevkom O (ne)zlorabi pravic pri uveljavljanju pravnih sredstev v civilnem pravdnem postopku, Miro Cerar s prispevkom Zloraba pravice z vidika načela sorazmernosti, Rok Čeferin s prispevkom Zloraba pravice do svobode izražanja in Polona Farmany s prispevkom Zloraba konvencijskih pravic v praksi Evropskega sodišča za človekove pravice.
3 Državni zbor je leta 2009 »v skrbi za odgovornost za raven kakovosti pravnih predpisov kot sestavnim delom prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države« sprejel Resolucijo o normativni dejavnosti (ReNDej).
4 Prvi stavek prvega odstavka 129. člena Poslovnika državnega zbora pravi, da amandmaje (dodatni dopolnilni ali spreminjevalni predlog k zakonu, op. a. po viru v SSKJ) lahko vložijo poslanci, poslanska skupina, zainteresirano delovno telo in delovno telo iz 124. člena tega poslovnika ter vlada, kadar ni predlagateljica zakona.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
