V zadevi M.S.L., TOV proti Ukrajini je družba pritožnica pred Evropskim sodiščem za človekove pravice (ESČP) zatrjevala kršitev 6. člena, 13. člena ter 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (EKČP). Zadeva se je nanašala na gospodarske sankcije, ki so bile družbi pritožnici med letoma 2015 in 2018 naložene na podlagi zakona o sankcijah, ter na njena neuspešna prizadevanja za izpodbijanje teh ukrepov.
Ozadje primera
Od leta 2014 se je Ukrajina soočala z resnimi grožnjami zoper suverenost in ozemeljsko celovitost. Ruska federacija je februarja 2014 z vojaškim posredovanjem prevzela nadzor nad Krimom, po referendumu marca 2014 pa je bil Krim priključen Rusiji. Hkrati so v vzhodnih regijah Ukrajine izbruhnili proruski protesti, ki so prerasli v oborožen konflikt in oblikovanje samooklicanih entitet Donecka ljudska republika ter Luganska ljudska republika, ki sta uživali podporo Rusije. V odziv grožnjam suverenosti in ozemeljski celovitosti Ukrajine so EU, ZDA ter druge države in mednarodne organizacije marca 2014 uvedle sankcije zoper posameznike in subjekte, povezane z zadevnim dogajanjem, avgusta 2014 pa je bil sprejet tudi nacionalni zakon o sankcijah. Kljub sprejetju Sporazumov iz Minska, konflikt ni bil razrešen, Rusija pa je konec februarja 2022 začela z obsežnim vojaškim napadom na Ukrajino, ki še vedno traja.
Družba pritožnica, M.S.L. TOV, je bila pomemben izvajalec in upravljalec državnih loterij v Ukrajini ter leta 2014 največji plačnik vojaškega davka. Imela je večstopenjsko korporativno strukturo z delničarji iz Ukrajine, Združenega kraljestva in Cipra, njen končni dejanski lastnik pa je bil ciprski državljan M. Sh. Septembra 2015 je Svet za nacionalno varnost in obrambo Ukrajine (NSDCU) sprejel odločitev o uvedbi sankcij zoper 288 fizičnih in 105 pravnih oseb, med njimi tudi družbo pritožnico. Pravna podlaga za uvedbo sankcij je bil člen 3(1)(1) zakona o sankcijah, ki je omogočal uvedbo slednjih zaradi ravnanj, ki so ogrožala nacionalne interese, varnost, suverenost in ozemeljsko celovitost Ukrajine. Konkretni razlogi in obrazložitev uvedbe sankcij v odločitvi niso bili navedeni. Družbi so bili zaradi ogrožanja nacionalne varnosti naloženi ukrepi zamrznitve sredstev, preprečitve odliva kapitala ter omejitve pri izpolnjevanju finančnih obveznosti, valutnem poslovanju in dvigovanju gotovine. Predsednik je odločitev septembra 2015 uveljavil z odlokom, sankcije pa so bile v letih 2016 in 2017 podaljšane, s primerljivo pomanjkljivo obrazložitvijo razlogov. Po poteku zadnjega odloka sankcije zoper družbo niso več veljale. Marca 2016 je družba pred višjim upravnim sodiščem izpodbijala prvi predsedniški odlok, kjer je zatrjevala, da odločitev ni vsebovala konkretnih razlogov, da sama ni opravljala nezakonitih dejavnosti ter da so bile sankcije uvedene samovoljno in v nasprotju s 1. členom Protokola št. 1 k EKČP. Predstavnik predsednika je odgovoril, da je bil odlok izdan na podlagi informacij Varnostne službe Ukrajine (SBU) in v okviru predsednikovih pristojnosti. SBU je družbi očitala prisotnost ruskega nadzora, davčne utaje, izvajanje nezakonitih iger na srečo pod krinko loterij, uporabo prepovedane programske opreme ter spodbujanje odvisnosti od iger na srečo. Sklicevala se je tudi na predhodne podatke o domnevnem pranju več kot 26 milijonov ukrajinskih griven (UAH) ter s tem povezano kazensko preiskavo. Postopek je bil leta 2017 prekinjen zaradi vprašanja ustavnosti zakona o sankcijah, ki je ostalo nerešeno, po pravosodni reformi je bil prenesen na kasacijsko upravno sodišče pri vrhovnem sodišču, ki ga je nadaljevalo leta 2019. Zaradi vprašanja dostopa do tajnih dokumentov in drugih tehničnih težav so bile obravnave večkrat preložene, družbi pa je bil pozneje omogočen dostop do dokumentov SBU. Družba je pozneje zatrjevala še neustreznost potrditve odloka, pomanjkanje ocene finančnega vpliva sankcij na državni proračun, poleg tega tudi ni mogla brezgotovinsko poslovati in izplačati denarnih nagrad strankam. Kasacijsko upravno sodišče je novembra 2022 v celoti zavrnilo zahtevek družbe. Presodilo je, da je družba spadala med subjekte, za katere je bilo mogoče uvesti sankcije, informacije SBU pa so predstavljale zadostno podlago za njihovo uvedbo. Poudarilo je omejen obseg sodnega nadzora na področju nacionalne varnosti, kjer sodišče ni smelo nadomestiti presoje NSDCU in predsednika glede obstoja in zadostnosti razlogov za uvedbo sankcij, temveč je lahko preverjalo le spoštovanje meja diskrecijskih pooblastil in predpisanega postopka. Sankcije so se razlikovale od kazenskih sankcij, zato njihova uvedba ni bila odvisna od predhodne kazenske obsodbe. Obrazložitev odločitve NSDCU je bila po mnenju sodišča ustrezna, glede sorazmernosti pa je le splošno ugotovilo, da so bile sankcije glede na ravnanja družbe in nacionalne interese sorazmerne. Družba se je januarja 2023 pritožila na veliki senat vrhovnega sodišča. Zatrjevala je, da nacionalna zakonodaja ni izključevala vsebinskega sodnega nadzora predsedniških odlokov, sodišče pa bi moralo preučiti konkretne razloge za uvedbo sankcij. Prav tako je zanikala obstoj ruskega nadzora in vse očitke SBU ter izpostavila nekatere procesne nepravilnosti pri uvedbi sankcij ter pomanjkanje ustrezne obrazložitve. Veliki senat je avgusta 2024 zavrnil pritožbo. Potrdil je stališče prvostopenjskega sodišča o omejenem obsegu sodnega nadzora ter poudaril, da je sodišče lahko preverjalo le spoštovanje meja diskrecijskih pooblastil in postopka. Presodil je, da predsednik pri uvedbi sankcij ni prekoračil svojih pristojnosti, odločitev pa ni bila arbitrarna. Procesne očitke družbe je zavrnilo kot prepozne.
Družba je nato leta 2016 in 2017 izpodbijala še druga dva predsedniška odloka o podaljšanju sankcij. Oba postopka sta bila večkrat preložena, zaradi težav z dostopom do tajnih dokumentov in pomanjkanja tehničnih sredstev ter nato prenesena na kasacijsko upravno sodišče. Slednje je oba zahtevka zavrnilo, družba pa je pritožbi avgusta 2024 umaknila. Ob umiku je izpostavila, da se je zavedala, da v času vojne ni bilo pomembno le zasledovanje lastnih poslovnih interesov, temveč tudi prispevanje k družbeni enotnosti in ohranjanje gospodarske stabilnosti. Vrhovno sodišče je sprejelo umik ter zaključilo oba postopka.
Leta 2015 je SBU v zadevi izvedla tudi kazensko preiskavo na zahtevo končnega dejanskega lastnika, zlasti zaradi suma financiranja terorizma, ki je bila leta 2017 ustavljena, saj ni bilo ugotovljeno kaznivo dejanje. Pri tem je SBU upoštevala zaslišanja predstavnikov družbe in informacije različnih državnih organov, ki niso nakazovale na vpletenost družbe v financiranje terorizma. Družba je septembra 2016 od SBU zahtevala odpravo sankcij ter predložila podatke o svoji korporativni strukturi, hkrati pa je zanikala povezanost z Rusijo ali vpletenost v financiranje terorizma. SBU je po pregledu zahteve NSDCU predlagala, naj preuči možnosti črtanja družbe s seznama sankcioniranih subjektov.
Domnevna kršitev 1. člena Protokola št. 1 k EKČP
Družba pritožnica je pred ESČP zatrjevala, da so bile sankcije nezakonite, nesorazmerne, nacionalna sodišča pa niso preučila vseh vidikov zadeve. ESČP je očitke presojalo z vidika 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, ki zagotavlja pravico do mirnega uživanja premoženja. Vlada je ugovarjala dopustnosti pritožbe, saj nacionalni postopki še niso bili zaključeni, družba pa naj še ne bi izčrpala vseh razpoložljivih pravnih sredstev. Sklicevala se je predvsem na umik zahtevkov v zvezi z drugim in tretjim postopkom ter zatrjevala, da je družba s tem izgubila status žrtve. Družba je pojasnila, da je zahtevka umaknila, saj je izgubila upanje v doseg učinkovitega varstva pravic na nacionalni ravni. Veliki senat vrhovnega sodišča bi namreč v obeh postopkih nastopal v enaki sestavi kot v prvem postopku, kjer je bila njena pritožba že zavrnjena, postopki pa so trajali predolgo. ESČP je najprej izpostavilo, da 35. člen EKČP temelji na načelu subsidiarnosti in zahteva predhodno izčrpanje razpoložljivih in učinkovitih nacionalnih pravnih sredstev. Družba je v prvem postopku pred nacionalnimi organi ustrezno uveljavljala očitke glede nezakonitosti in nesorazmernosti izrečenih sankcij ter omejenega sodnega nadzora, zato je svojo obveznost izčrpanja pravnih sredstev izpolnila. Nadalje je odločilo, da poznejši umik zahtevkov v zvezi z drugim in tretjim postopkom ni vplival na dopustnost pritožbe glede prvega odloka. Šlo je za ločene postopke, ki so se nanašali na različne odloke ter časovna obdobja, družba pa je slednja umaknila šele po pravnomočnem končanju prvega postopka. Ugovor vlade glede prvega odloka je zato zavrnilo, pritožbo pa je v tem delu razglasilo za dopustno. Ugovorov vlade o izčrpanju pravnih sredstev glede drugega in tretjega odloka ESČP ni obravnavalo, saj je bila pritožba v tem delu očitno neutemeljena. Družba je namreč podala različne razloge za umik zahtevkov pred nacionalnimi sodišči in pred ESČP, pred prvimi je zatrjevala, da je dosegla poravnavo ter postopkov zaradi zagotavljanja nacionalne enotnosti ni želela nadaljevati, pred ESČP pa, da je izgubila zaupanje v učinkovito sodno varstvo na nacionalni ravni. Zaradi nasprotujočih si pojasnil in pomanjkanja utemeljitve je ESČP ta del pritožbe razglasilo za nedopusten.
Družba pritožnica je zatrjevala, da je zamrznitev bančnih računov posegla v njeno pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, saj je omejila njeno poslovanje in povzročila prekinitev nekaterih distribucijskih pogodb. Po njenem mnenju sankcije niso imele zadostne pravne podlage ali obrazložitve, nacionalna sodišča pa niso preverila njihove utemeljenosti in dokazne podlage očitkov SBU. Zanikala je tudi povezanost z Rusijo ter menila, da sankcije niso zasledovale legitimnega cilja in so bile nesorazmerne. Vlada je priznala poseg v premoženje, vendar je menila, da je imel jasno in predvidljivo pravno podlago ter je zasledoval legitimen cilj varovanja nacionalne varnosti in ozemeljske celovitosti, v kontekstu ruske agresije. Nacionalna sodišča so pregledala dokumente SBU, njihov nadzor pa je bil zaradi vprašanja nacionalne varnosti omejen na preverjanje spoštovanja mej diskrecijskih pooblastil in postopka. Sankcije so bile časovno omejene in po mnenju vlade niso povzročile znatnih posledic, saj je družba še vedno poslovala. ESČP je v začetku vsebinske presoje presodilo, da je treba zamrznitev premoženja obravnavati po drugem odstavku 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, ki državam omogočal nadzor nad uporabo premoženja. Pri tem sta bistveni načeli zakonitosti in pravne države, ki zahtevata dostopne, natančne ter predvidljive pravne norme, posege pa morajo spremljati še ustrezna postopkovna jamstva, ki omogočajo učinkovito izpodbijanje ukrepov. Presoja ESČP se je omejila predvsem na zamrznitev premoženja, saj družba ni pojasnila konkretnega vpliva drugih omejitev. Nadalje je glede sporne pravne podlage ESČP ugotovilo, da so bili razlogi za uvedbo sankcij, po vzoru zakonskih določb, opredeljeni zelo široko ter nedoločno, vendar je takšno zakonodajno ureditev, v kontekstu izrednih razmer za nacionalno varnost in potrebe po hitrem odzivu države, štelo za sprejemljivo. ESČP pa ni presojalo zgolj natančnosti zakonskih določb, temveč tudi uporabo slednjih v konkretnem primeru. Ugotovilo je, da izpodbijane odločitve niso vsebovale individualiziranih razlogov za uvedbo sankcij, temveč so le splošno povzemale zakonske določbe, brez konkretne obrazložitve. Zaradi narave ukrepov ni bilo mogoče razkriti vseh dejanskih in pravnih podrobnosti, vendar pa bi morala biti družba pritožnica seznanjena vsaj z bistvom razlogov, da bi lahko učinkovito izpodbijala poseg. Nadalje se je ESČP opredelilo tudi do vprašanja obsega sodnega nadzora. Sodišči sta se pri presoji omejili zgolj na preverjanje skladnosti odločitve NSDCU in predsedniškega odloka z zakonom o sankcijah, nista pa obravnavali vsebinske utemeljenosti očitkov SBU ali njihove dokazne podlage. Vrhovno sodišče je menilo, da zaradi diskrecijske pravice predsednika glede vprašanj nacionalne varnosti ni bilo pristojno presojati dejanskih ugotovitev SBU ter ali so slednje predstavljale zadostno podlago za uvedbo sankcij. O obsegu sodnega nadzora je ESČP že odločalo pri sankcijah v okviru resolucij Varnostnega sveta OZN, kjer je navedlo, da morajo nacionalna sodišča preveriti morebitno samovoljnost sprejete odločitve, čeprav niso pristojna odločati o utemeljenosti sankcij. V konkretnem primeru je ESČP poudarilo, da tudi v času ogroženosti nacionalne varnosti še vedno veljajo načelo zakonitosti in pravne države ter učinkovito sodno varstvo, sicer bi lahko nacionalni organi samovoljno posegali v konvencijske pravice. Ugotovilo je, da so zadevne sankcije, za razliko od sankcij Varnostnega sveta OZN, predstavljale notranji ukrep nacionalnih organov, prav tako pa jim zakonodaja ni preprečevala preverjanja utemeljenosti očitkov ali verodostojnosti informacij SBU. Tudi ustava je določala široko pristojnost sodišč za odločanje o pravnih sporih, dotedanja sodna praksa pa je predvidevala vsebinsko presojo utemeljenosti razlogov za uvedbo sankcij. ESČP je ugotovilo, da omejeni sodni nadzor vrhovnega sodišča ni predstavljal zadostnega postopkovnega jamstva proti samovolji. Sodišče ni preverilo, ali so bile trditve o povezanosti družbe z ruskimi subjekti in njenem domnevnem ravnanju, ki naj bi ogrožalo nacionalno varnost, dejansko utemeljene in podprte z dokazi. Prav tako ni bilo preverjeno, zakaj je SBU pozneje predlagala odpravo sankcij. Sklenilo je z ugotovitvijo, da družba pritožnica ni imela razumne možnosti učinkovito izpodbijati sankcije. Poseg v premoženje družbe pritožnice ni zasledoval zadostnih postopkovnih jamstev proti samovolji, zato je bil nezakonit v smislu 1. člena Protokola št. 1 k EKČP.
Pripravila: India Panter
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
