UI in ZUP: čas za spremembo paradigme?

Pri vseh stvareh, ki se jih v življenju lotevamo, obstaja nevarnost, da bo šlo kaj narobe in da na koncu cilj ne bo dosežen, kakršenkoli že ta je. Vedno imamo možnost, da se doseganja svojih ciljev lotimo na dva dokaj različna načina. Lahko svojo pot do jasnega cilja dobro naštudiramo in se poskusimo vnaprej izogniti vsem pastem, ki bi nam lahko prekrižale načrte. Lahko pa se s tem ne obremenjujemo, se preprosto usmerimo proti cilju, in ko se kaj zalomi, začnemo iskati rešitev za nastalo zagato. Prvemu pristopu se v revizorskem ali širše v upravljavskem jeziku reče obvladovanje ali upravljanje tveganj (risk management), drugemu pa upravljanje kriz (crisis management). V praksi primeri redko povsem spadajo v eno ali drugo kategorijo, preprosto že zato, ker vseh tveganj nihče ne more obvladati, niti največji profesionalci z največjimi proračuni.

Ta poljudni uvod je bil potreben za kontekst sporočila tega članka. Tudi zakoni, zlasti procesni, se na en ali drug opisan način lotevajo doseganja zakonodajalčevega temeljnega cilja, ki je pri upravnem postopku po ZUP zakonita in pravilna odločba z namenom varovanja pravic strank in/ali javne koristi. Lahko se vprašamo, katere rešitve, kateri ukrepi v ZUP so po svoji naravi upravljanje tveganj in kateri upravljanje kriz ter kaj bi lahko z uporabo sodobnih tehnologij, kot je umetna inteligenca (UI), prenesli z ene na drugo stran.

Idealistično gledano, vsebujejo vse zapovedi, ki vodijo k cilju pravilne in zakonite odločbe, v sebi namen obvladovanja tveganj, a pri skoraj vseh ni ničesar, razen človeškega dejavnika (etike) v organizaciji, kar bi jamčilo za spoštovanje teh zapovedi. Pravi risk management so samo tisti instituti v postopku, ki so formalizirani z nekakšnim (zunanjim) standardom ali obveznim ukrepom, ki jamčijo kakovost in skladnost postopka in izdanega akta.

Ukrep obvladovanja tveganj je na primer zahteva (31. člen ZUP), da ima uradna oseba, ki postopke vodi in v njem odloča, ustrezno izobrazbo in opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka. Smisel ali cilj tega (ex ante) ukrepa, ki se izvede, še preden se konkretni postopek sploh začne, je zagotoviti minimalno jamstvo za kakovost opravljene upravne storitve s preverjanjem kvalifikacij in kompetentnosti prihodnje uradne osebe. Podobno tudi drugi odstavek 18. člena ZUP, ki pravi, da če organ, pristojen za nadzorstvo nad delom organa prve stopnje, ugotovi, da organ prve stopnje upravnih zadev ne rešuje pravočasno, opozori na to predstojnika organa prve stopnje in določi rok, v katerem mora organ prve stopnje izdati odločbo v posamezni upravni zadevi.

Še en primer ukrepa iz kategorije obvladovanj tveganj, morda nepopoln, je (samo)izločitev iz postopka, kot jo predpisuje 36. člen ZUP. Nepopoln zato, ker je presoja o obvezi uradne osebe, ki naj bi odločila v določeni upravni zadevi ali opravila kakšno dejanje v postopku, da mora takoj, ko zve za kakšen izločitveni razlog iz 35. člena ZUP, prenehati kakršnokoli nadaljnje delo v zadevi itn., v prvi vrsti prepuščena uradni osebi sami. Ta se morda niti ne zaveda, kaj bi lahko bila vsebina nasprotja interesov iz 35. člena ZUP ali kaj bi lahko bila druga okoliščina, ki bi vzbujala dvom o njeni nepristranskosti (37. člena ZUP). Deluje pa to pravilo zelo dobro, če je v praksi kombinirano z ukrepom podaje izjave o nepristranskosti in zaupnosti (declaration on impartiality and confidentiality), ki je običajna v organih, ki so pod nenehnim nadzorom zunanje revizije (npr. poraba sredstev iz skladov EU ipd.).

Na skrb za pravilnost in zakonitost upravnega akta po konceptu obvladovanja tveganj zagotovo kaže tudi načelo zaslišanja strank (9. člen ZUP), kot je izvedeno v tretjem in četrtem odstavku 146. člena ZUP. V okviru posebnega ugotovitvenega postopka, kamor so navedene določbe (in tudi druge določbe omenjenega člena) primarno umeščene, se to obeležje morda niti ne zdi tako izrazito kot risk management. Če pa si ga zamislimo znotraj instituta skrajšanega ugotovitvenega postopka, kjer se odvija večina upravnih postopkov z določeno vrsto samodejnega odločanja (informatizirani postopki), pa je to odlično orodje za obvladovanje tveganj, če je le v praksi izvedeno tako, da ne izniči ekonomičnosti in drugih dobrih strani skrajšanega ugotovitvenega postopka. Več o tem v drugem delu članka.

Če so našteti instituti, sami ali z določenimi dodatki dobrih praks, manifestacije obvladovanja tveganj, je po drugi strani pritožba tipično orodje, kronski dragulj upravljanja kriz. V uradniški strukturi razmišljanja ni pomembnejše napake v prvostopenjskem postopku, ki je ne bi bilo mogoče sanirati v postopku pravnega varstva. A sam koncept pritožbe, tako kot celoten ZUP, je zasnovan v skladu z običajnim delovnim procesom upravnih organov, ki je bil značilen za obdobje pred masovno uvedbo informacijskih orodij sredi 90-ih let prejšnjega stoletja. Informatiziran delovni proces v upravnem postopku je bil namreč le izjemoma deležen pozornosti zakonodajalca. Ideja obsega obrazložitve po ZUP, kot jo poznamo, je stara že vsaj 40 let in je zasnovana med drugim na namenu, funkciji, ki jo ima obrazložitev v pritožbenem postopku.

Odločanje upravnega organa je po definiciji avtoritativno, zato ZUP predvideva garancijo, da sicer nadrejeni organ ne posega prekomerno v pravice strank. Ena takih garancij je tudi dolžnost organa, da odločitev obrazloži, saj stranke šele tako pridobijo možnost učinkovitega pravnega varstva, organ pa se mora zaradi tega poglobiti v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona, če želi pripraviti zakonito odločitev in relativno natančno obrazložitev.² Poleg tega obrazložitev stranki omogoča, da preuči svojo zadevo in odločitev sprejme, čeprav se z njo morebiti ne strinja, ker ji je v breme, ter svoje prihodnje ravnanje prilagodi zahtevam predpisov.

Slednji, recimo mu specialno-preventivni vidik obrazložitve, nas tokrat ne zanima, zato ostane v jedru razprave vprašanje, zakaj je obrazložitev ključna prvina, ki je potrebna v postopku pravnega varstva, in kaj bi lahko bila alternativa temu. Če si zopet izposodimo revizorsko izrazoslovje, lahko rečemo, da če ni obrazložitve, ni revizijske sledi delovanja organa na prvi stopnji, torej instanca ne more revidirati, pregledati procesa odločanja pri organu, ki je odločitev sprejel. Obrazložitev odločbe je namreč tisti element drugostopenjskega spisa, brez katerega v praksi ni vsebinske obravnave pritožbe. Brez dobre obrazložitve še bistvenih kršitev pravil upravnega postopka (če odmislimo 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP!) ni mogoče vedno zlahka preveriti.

Zagotovo se je v takih okoliščinah instanci ali sodišču najteže opredeliti do presoje dokazov, ki je resda prosta (načelo proste presoje dokazov iz 10. člena ZUP), a mora biti »vestna in skrbna presoja vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj« vendarle primerno (ali prav zaradi tega še toliko bolj) utemeljena in pojasnjena, da se lahko ugotovi, ali je imel odločevalec prav oziroma kaj je ob odločanju sploh razmišljal. Skozi obrazložitev si lahko pravnik na instanci ustvari predstavo, kako je odločevalec, avtor odločbe, razumel konkretni predpis, kako je dojel rezultate ugotovitvenega postopka in kako se je do njega opredelil, pa tudi, zakaj se je odločil za nekatera upravna dejanja in zakaj se za druga ni. Če pravice strank ali drugih udeležencev v postopku iz kateregakoli razloga niso varovane prej z ukrepi obvladovanja tveganj, je to zagotovljeno najpozneje v pritožbi. Na ta način je torej analiza obrazložitve ključno orodje za presojo, ali so navedbe pritožnika utemeljene ali ne. In čeprav sedaj, in concreto, govorimo o preizkusu pravilnosti in popolnosti ugotovitve dejanskega stanja, je pomanjkljiva obrazložitev, torej obrazložitev, ki ne ustreza obveznim in strogim določbam 2. in 3. točke prvega odstavka 214. člena ZUP, tako huda napaka odločbe sama po sebi, da se šteje, da se je ne da preizkusiti.³

Povzetek veljavne ureditve po ZUP bi torej lahko bil, da če hoče organ izdano določbo opreti na ugotovljeno dejansko stanje, ga mora opisati in podpreti s pojasnitvijo dokazov. Do dokazov se mora opredeliti (posamič in v celoti), tudi do tistih, ki jih ni upošteval. Vendar je to v sodobni upravni praksi, kjer se odloča o kompleksnih zadevah, ki integrirajo raznolika pravila (npr. sociala ali kmetijstvo), kjer se simultano izvajajo navzkrižna preverjanja s podatki iz več virov za veliko število vlog, vse prej kot enostavno.

Nadaljevanje članka za naročnike >> Jožko Fornazarič: UI in ZUP: čas za spremembo paradigme?

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 16, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
-----------------------------------