Ugovor vesti farmacevtskih strokovnih delavcev po odločbi Ustavnega sodišča

Sprememba področne ureditve ugovora vesti je bila praviloma potrebna, saj je 56. člen ZZDej, ki ureja ugovor vesti v kontekstu zdravstvene dejavnosti, jezikovno pravzaprav umeščen v kontekst zdravniške službe, zaradi česar ni nujno primeren za področje lekarniške dejavnosti. Ta se sicer izvaja kot del zdravstvene dejavnosti. Z določnejšo ureditvijo bi se dvignila raven pravne varnosti in predvidljivosti tako za izvajalce zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvenih storitev kot tudi za paciente. To danes velja, vendar pa je bila pravica skupini zdravstvenih delavcev odvzeta, vsaj glede izdaje zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja.

Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-69/25 z dne 26. februarja 2026, ki je predmet te razprave, je Vlada Republike Slovenije opozorila, da 56. člen ZZDej uporablja za področje lekarniške dejavnosti neprimerno terminologijo, iz določb tega zakona pa ureditve ugovora vesti po njeni oceni ni bilo niti z različnimi metodami razlage mogoče jasno in določno prenesti na področje lekarniške dejavnosti. Sprememba ZLD-1 je po njeni oceni tako zagotovila določnost in predvidljivost ureditve, in sicer v obliki absolutne prepovedi ugovora vesti in prioritizacije pacientovih pravic. Sodnik Gorkič in sodnica Šugman Stubbs sta v pritrdilnih ločenih mnenjih farmacevtske strokovne delavce celo izključila iz osebne veljavnosti 56. člena ZZDej, omejenega na opravljanje zdravstvenih posegov, ki jih farmacevtski strokovni delavci, drugače kot zdravniki, po njuni presoji ne opravljajo, podobno stališče pa pravzaprav izhaja iz odločbe same.

Iz zakonodajnega gradiva sicer izhaja prvotni namen določnejšega oziroma področju primernega urejanja, ne pa izključitev pravice. Člen 21.a ZLD-1 se je izvorno glasil:

Predlog zakona je v tem smislu sledil ureditvi ugovora vesti na širšem področju zdravstvene dejavnosti ter na področju zdravniške službe (ZZdrS) in ju prilagodil področju lekarniške dejavnosti.

Kot izhaja iz obrazložitve ZLD-1D, je bil namen predlagane spremembe podrobneje urediti ugovor vesti v lekarniški dejavnosti, in sicer z izključitvijo nujnih stanj, predhodnim informiranjem delodajalca o uveljavljanju ugovora vesti z namenom primerne organizacije dela, ob upoštevanju dejstva, da se v vsaki od območnih enot Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS) organizira vsaj ena lekarna, ki zagotavlja 24-urno preskrbo prebivalstva z zdravili, kot to izhaja iz drugega odstavka 9. člena ZLD-1.

To potrjujejo tudi navedbe državnega zbora, ki je v postopku ocene ustavnosti navajal, da je prvotni predlog zakona določal dopustnost ugovora vesti za magistre farmacije, kadar ne bi bilo neposredno ogroženo pacientovo življenje ali zdravje, da pa je na pomanjkljivosti takega predloga opozorila zakonodajno-pravna služba – npr. glede prenašanja bremena alternativnega uveljavljanja pravice na pacienta in s tem povezanih izzivov geografske in ekonomske dostopnosti ter neenakega dostopa –,⁶ zaradi česar predlog ni bil sprejet. Ustavno sodišče je navajalo, da po mnenju državnega zbora z alternativno možnostjo oskrbe v obliki napotitve v drugo lekarno ne bi bilo upoštevano, da se lekarniška dejavnost izvaja kot javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava, pri čemer pravica do zdravstvenega varstva po vzoru področne službe državnega zbora vključuje tudi elemente geografske in ekonomske dostopnosti zdravstvenih storitev oziroma zdravil. Temu bi lahko dodali tudi časovno dostopnost, ki je v tem kontekstu odvisna od krajevne dostopnosti ali – če bi alternativna možnost oskrbe bila urejena – lokacije lekarne, ki zagotavlja 24-urno preskrbo. Pri tem pa je takšno razlogovanje lahko vprašljivo, saj v celoti učinkovita ali enakopravna dostopnost ni zmeraj mogoča. Lekarne se pogosto soočajo s pomanjkanjem nekaterih zdravil, zaradi česar je lahko nemotena preskrba v določeni lekarni prekinjena, enako pa velja za dražja biološka zdravila, ki so na voljo le v nekaterih lekarnah ali pa se naročajo sproti, glede na konkretno povpraševanje pacienta, saj je ekonomska izguba povezana s propadom več tisoč evrov vrednega zdravila prevelika. Če ureditev izrecno dopušča zamenjavo zdravila, npr. ker zdravila ni mogoče dobiti,⁷ pri čemer nekaterih zdravil ni dopustno zamenjati,⁸ upoštevanje posebnih kriterijev pri nabavi⁹ in – vsaj posredno – naročilo zdravila ali napotitev pacienta v drugo lekarno, bi to lahko dopuščala tudi v nekaterih drugih, izjemnih primerih.

Sprememba predlaganega 21.a člena ZLD-1, ki ugovor vesti na področju lekarniške dejavnosti prepoveduje oziroma ga izrecno prepoveduje vsaj v zvezi z izdajo zdravil in podpornih izdelkov ter svetovanjem, sicer izhaja iz amandmaja k 3. členu ZLD-1D,¹⁰ ki je zatrjeval ustavno spornost rešitve, ki je predvidevala napotitev pacienta k drugemu magistru farmacije oziroma v drugo lekarno, saj ne bi šlo nujno za zagotavljanje storitve v okviru lastne lekarne, in je v ožjem testu sorazmernosti dal prednost ustavnim pravicam pacientov, in sicer iz 51., 34., 35. in 55. člena Ustave Republike Slovenije (URS)¹¹ pred pravico do ugovora vesti farmacevtskih strokovnih delavcev. Zagovornik načela enakosti je v zadevi prav tako podal priporočilo,¹² naj se 3. člen ZLD-1D črta, in sicer zato, ker naj bi pomenil diskriminacijo pri dostopu do preskrbe z zdravili in drugih storitev prebivalcev Slovenije, saj se ta mora zagotavljati enako, ne glede na kraj bivanja, zdravstveno in premoženjsko stanje, spol, starost in invalidnost, podobno stališče pa je izhajalo tudi iz nekaterih drugih pripomb k predlogu zakona. ZZZS je npr. opozoril na potrebo po ureditvi pravice do povračila potnih stroškov, kadar bi obvezno zavarovana oseba storitev morala uveljavljati v drugi lekarni.¹³ Lekarniška zbornica Slovenije se, zanimivo, do tega dela ureditve v zakonodajnem postopku ni opredelila.¹⁴ Ugibamo lahko, da je njena neaktivnost povezana z dejstvom, da Kodeks lekarniške deontologije, kar je izpostavilo tudi Ustavno sodišče, pravice do ugovora vesti ne ureja, temveč v 14. členu zgolj določa, da je farmacevtski strokovni delavec za svoje delo odgovoren pred svojo vestjo, pacientom in družbo.

O teh vprašanjih je v času zakonske spremembe eden od avtorjev že obširneje razpravljal,¹⁵ na tem mestu pa je podrobneje obravnavana že omenjena odločba Ustavnega sodišča, ki je s sedmimi glasovi proti dvema ugotovila ustavno skladnost ukinitve pravice do ugovora vesti za farmacevtske strokovne delavce pri izdaji zdravil in podpornih izdelkov.

Predlagatelj je v postopku pred Ustavnim sodiščem zatrjeval, da izpodbijani 21.a člen ZLD-1 za farmacevtske strokovne delavce določa absolutno in splošno izključitev pravice do ugovora vesti, s čimer naj bi bila pravica iz 46. člena Ustave dejansko izvotljena. Po njegovem stališču zakonodajalec pravice do ugovora vesti ne sme v celoti izključiti, temveč je na podlagi izrecnega zakonskega pridržka dolžan zakonsko urediti način njenega uresničevanja. Tudi če bi se štelo, da ne gre za nedopustno izvotlitev pravice, pa naj bi izpodbijana ureditev po mnenju predlagatelja pomenila nesorazmeren poseg vanjo. Ta je sicer priznal legitimnost cilja zagotavljanja enakega dostopa vseh pacientov do zdravil, vendar je večkrat izpostavil, da zakonodajalec ni izkazal nujnosti popolne prepovedi ugovora vesti, saj bi bilo mogoče isti cilj doseči z milejšimi, npr. organizacijskimi ukrepi, kot sta zagotavljanje prisotnosti farmacevta brez ugovora vesti v lekarni ali uvedba izjem za nujne primere, kar bi hkrati omogočalo učinkovito izvajanje lekarniške dejavnosti in spoštovanje vesti oziroma etičnih načel posameznikov, zaposlenih v lekarnah. Poudaril je namreč, da prepoved farmacevtom onemogoča življenje in delo v skladu z njihovimi etičnimi, verskimi ali filozofskimi prepričanji, jih izpostavlja moralnim stiskam ter morebitnim delovnopravnim sankcijam, kar po njegovi oceni posega v njihovo dostojanstvo, osebno integriteto in kot posledica morebitnih sankcij socialno varnost. Predlagatelj je tudi opozoril, da lahko farmacevtski strokovni delavci, ki imajo določena verska, filozofska ali druga osebna prepričanja, brez kakršnihkoli težav in v skladu s svobodno izbranim poklicem opravljajo večino farmacevtskih storitev oziroma svojih delovnih nalog, ne da bi pri tem uveljavljali ugovor vesti. V odgovoru na mnenje vlade, ki je ob določnosti ureditve in predvidljivosti ravnanja zatrjevala primernost, nujnost in sorazmernost ukrepa, je poudaril, da v zakonodajnem gradivu ni navedb, ki bi potrjevale, da je ureditev za farmacevtske strokovne delavce, ki jim je omogočala uveljavljanje ugovora vesti v skladu s 56. členom ZZDej, kakorkoli (dodatno) krnila oziroma zmanjševala trajnost in nemotenost preskrbe prebivalstva z zdravili oziroma njihovo farmacevtsko obravnavo. Ti po njegovi oceni po naravi stvari ne moreta biti v celoti trajni in neprekinjeni, čemur pritrjujeta tudi avtorja tega prispevka, ureditev pa prav tako ne bi onemogočala enakega dostopa do storitev lekarniške dejavnosti ne glede na katerokoli osebno okoliščino pacienta. Vladi je v kontekstu ožjega testa sorazmernosti očital enostransko in izolirano sklicevanje na že omenjeno prioritizacijo pacientovih pravic, medtem ko je zatrjeval, da med različnimi vrstami zdravstvenih delavcev ne obstajajo razlike med povzročanjem oziroma zgolj omogočanjem škode. Pri tem gre sicer za uveljavljen moralno-etični koncept fenomenološkega razlikovanja med povzročanjem ali le omogočanjem nečesa, kar tisti, ki pri ravnanju sodeluje, npr. farmacevtski strokovni delavec, šteje za zlo ali, blažje, neskladno s svojimi verskimi, filozofskimi ali drugimi prepričanji.¹⁶

Ustavno sodišče je v zadevi presojalo, ali izpodbijana ureditev, ki farmacevtskim strokovnim delavcem odvzema pravico do ugovora vesti, sploh sega na področje urejanja te pravice oziroma ali pravica do ugovora vesti na področju lekarniške dejavnosti sega v jedro človekove pravice iz 46. člena URS. Pri tem je, kot izhaja iz odločbe, opravilo objektivno normativno oceno, pri kateri je upoštevalo stopnjo neposrednosti med ravnanjem oziroma delovnimi obveznostmi farmacevtskih strokovnih delavcev in neželenimi posledicami, ki jih z uveljavljanjem ugovora vesti želijo preprečiti. Ugotovilo je, da ti ne odločajo o zdravstvenem posegu, ga tudi ne izvajajo, ne presojajo njegove medicinske utemeljenosti in ne povzročajo neposredno posledic, ki jih z ugovorom vesti želijo preprečiti, s čimer je ravnanje v smislu intenzivne povezanosti zgolj oddaljeno povezano s prepričanji, ki jih ščiti 46. člen URS. Ocenilo je, da so lekarniške storitve od povzročitve neželenih posledic oddaljene in objektivno gledano ne morejo ogroziti posameznikove vesti oziroma njegovega verskega, filozofskega ali drugega prepričanja o nastanku, obstoju in končanju življenja, človekovi fizični in psihični celovitosti ter njegovem dostojanstvu v tolikšni meri, da bi morala biti ta prepričanja ustavnopravno varovana v okviru 46. člena Ustave. Pri tem se je, zanimivo, sklicevalo na lekarniške storitve in delovne obveznosti farmacevtskih strokovnih delavcev nasploh, ne pa nujno le na ožji domet 21.a člena, kar je podrobneje obravnavano v nadaljevanju.

Vprašanje primernosti, nujnosti in sorazmernosti izpodbijane ureditve se v zadevi sicer sploh ni postavilo. Na to je v pritrdilnem ločenem mnenju opozoril sodnik Knez, in sicer da bi Ustavno sodišče izpodbijano ureditev najprej moralo prepoznati kot poseg v pravico do ugovora vesti in jo nato presoditi z vidika njene ustavne dopustnosti. S preizpraševanjem vloge oziroma razmerja med zdravnikom, farmacevtom in pacientko je do podobnega sklepa v odklonilnem ločenem mnenju prišel sodnik Svetlič z oceno, da bi odločba morala graditi na splošnem priznavanju pravice vsakomur, tudi farmacevtu, in v nadaljevanju izpeljati strogi test sorazmernosti med pravico do svobodnega odločanja o rojstvu otrok in pravico do ugovora vesti. Sodnica Kogovšek Šalamon se je v pritrdilnem ločenem mnenju zavzela za stališče, po katerem bi lahko zakonodajalec ugovor vesti na zakonski ravni priznal kateremukoli poklicu na kateremkoli področju, a z omejitvami, ki jih določa ustava, medtem ko je sodišče prišlo do nasprotnega rezultata, in sicer da farmacevtski strokovni delavci pravice, ki jo odločba kljub vsebinski praznosti 46. člena sicer šteje za ustavno pravico, sploh nimajo.

Sodišče je – v jeziku predlagateljev – torej ugotovilo, da farmacevtski strokovni delavci zla ne povzročajo, temveč ga zgolj omogočajo, vendar le posredno ali do te mere, da takšno ravnanje sploh ne more ogroziti njihovih verskih, filozofskih ali drugih osebnih prepričanj glede, kot v povezavi z 41. členom URS navede Ustavno sodišče, pravice človeka do življenja oziroma vprašanja obstoja.¹⁷ Drugače, kot izhaja iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnika Gorkiča, v tem delu smiselno enako pa tudi iz mnenja sodnice Šugman Stubbs je farmacevtski strokovni delavec oddaljen tako od predpisa zdravila kot tudi od posledic zaužitja zdravila, ki ga izda, s čimer ne sprejema tveganj za življenja drugih, ki bi dosegla stopnjo tveganj, ki jih sprejema tisti, čigar ravnanja neposredno zadevajo vprašanja nastanka, obstoja in konca življenja drugega. Izdaja zdravila po njegovem prepričanju ne omogoča sklepanja o neizogibnosti nastanka posledic, do katerih ima farmacevtski strokovni delavec zadržke.

Osrednja težava odločitve Ustavnega sodišča je, da je štelo, da izdaja zdravila pri izvajalcih lekarniške dejavnosti sama po sebi ne more šteti za ravnanje, ki je z zlom, ki ga po verskem, filozofskem ali drugem osebnem prepričanju povzroča izdaja zdravila oziroma posledice njegovega zaužitja, npr. umetna prekinitev ali preprečitev nosečnosti, povezano do te mere, da bi uživalo zaščito 46. člena URS. Farmacevtski strokovni delavec je namreč v skladu s strokovnimi standardi, ki izhajajo npr. iz 9. člena Kodeksa lekarniške deontologije, pacientu dolžan na razumljiv način podati celovite in objektivne informacije, brez zavajanja, tako da lahko pacient sprejme ustrezno odločitev, pri čemer mu priporoči le storitve, zdravila, medicinske pripomočke ali druge izdelke za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, za katere presodi, da so za pacienta koristne. Na podlagi 12. člena je dolžan preprečiti napačno zdravljenje ali zlorabo zdravil, pri čemer lahko v interesu zdravja pacienta zavrne izdajo zdravila, ob upoštevanju pacientove neodvisnosti in njegove volje pa ga je na podlagi 13. člena dolžan opozarjati na posledice, ki izhajajo iz pacientove odločitve ali ravnanja. Kot omenjeno, je za svoje delo odgovoren pred svojo vestjo, pacientom in družbo, čeprav kodeks ne ureja pravice do ugovora vesti. V primerih izdaje zdravila, npr. nujne kontracepcije, bo farmacevtski strokovni delavec po eni strani celo edini zdravstveni delavec, ki se bo srečal s pacientko, po drugi strani pa lahko sklepamo, da tudi številni primeri zdravniške obravnave, povezane s pravico zdravnika do ugovora vesti, ne dosegajo intenzitete, ki jo za uživanje varstva po 46. členu URS zahteva Ustavno sodišče. Povedano drugače, tudi če je večina primerov izdaje zdravila, npr. kontracepcije, nujne kontracepcije, pri izvajalcu lekarniške dejavnosti taka, da ne obsega poglobljene zdravstvene obravnave, ki bi izpolnjevala standard intenzitete, to ne more držati v vseh primerih. Velja lahko tudi prav nasprotno, in sicer da farmacevtski strokovni delavec pacientki nudi poglobljeno strokovno podporo, ki lahko pomembno vpliva na njeno odločitev - to je, kot izhaja iz nadaljevanja razprave, Ustavno sodišče sicer zanikalo - o zdravljenju ali načinu zdravljenja. Tudi če se s takimi verskimi, filozofskimi ali osebnimi prepričanji ne strinjamo, moramo dopuščati možnost, da delo farmacevtskega strokovnega delavca opravlja nekdo, ki je npr. globoko verujoč kristjan, prepričan o obstoju boga, in ki živi v skladu z nespremenljivim verskim naukom svetosti življenja. Kot navaja predlagatelj, lahko tudi tak posameznik nemoteno opravlja veliko večino storitev v okviru lekarniške dejavnosti. Pri tem ne gre spregledati, da je tudi odločitev o zdravljenju oziroma o umetni prekinitvi nosečnosti odločitev pacientke, in ne zdravnika, ki v tem smislu, razen izjemoma, izvršuje njeno zasebno avtonomijo, pri čemer pa zdravnik v vseh primerih zdravstvene storitve, ne le v primerih intenzivnega zdravstvenega posega, uživa ugovor vesti.

V tem smislu bi bilo pravilneje, če bi Ustavno sodišče, kot predlagajo nekateri sodniki, ugotovilo ustavno varstvo pravice do ugovora vesti tudi za farmacevtske strokovne delavce, ki jih je z izključitvijo vsakršne možnosti, da opravljajo kaj več kot izvršitveno ali podporno storitev v razmerju do odločitve pacienta ali zdravnika o zdravljenju, pravzaprav reduciralo na prodajalce zdravil, zadevo pa presojalo v okviru primernosti, nujnosti in sorazmernosti izpodbijane ureditve. To je storilo kljub temu, da lahko farmacevt na podlagi strokovne ocene zavrne izdajo zdravila, glede izdaje kontaktira zdravnika, opozori na nevarnost zdravljenja ipd. Nenavadno je, da je farmacevtskemu strokovnemu delavcu ob visoki ravni strokovne avtonomije v celoti odvzeta možnost moralne avtonomije.

Dodati velja, da je celoten postopek pred Ustavnim sodiščem zaradi dikcije 21.a člena vsaj na videz osredinjen na primere izdaje zdravila in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, medtem ko lekarniška dejavnost obsega tudi t. i. farmacevtsko obravnavo pacientov, ki med drugim na podlagi 6. člena ZLD-1 obsega sodelovanje nosilca lekarniške dejavnosti z zdravnikom ali v zdravstvenem timu pri celostnem pristopu zdravljenja pacienta, usklajevanje zdravljenja z zdravili na različnih ravneh zdravljenja itd. Pomembno je, da obsega tudi svetovanje pri samozdravljenju, ki zajema pogovor s pacientom o njegovem zdravstvenem stanju, presojo in oceno farmacevtskega strokovnega delavca v lekarni in njegovo svetovanje. Ali je, zanimivo, 21.a člen ZLD-1 in nanj vezano odločbo Ustavnega sodišča torej mogoče brati tako, da je ugovor vesti izključen ozko, v smislu zahtevka v zadevi, in le za primere (praviloma neintenzivne) izdaje zdravila in podpornih izdelkov v lekarni, ki je ne spremlja (praviloma intenzivnejša) farmacevtska obravnava? Ta je na podlagi drugega odstavka 6. člena ZLD-1 sicer individualna, celovita, proaktivna, periodična in sistematična obravnava pacientov, kar kaže na samostojno naravo storitve, na to pa kaže tudi zakonodajno gradivo ZLD-1, ki govori o tem, da farmacevtsko obravnavo predpiše izbrani zdravnik, oziroma gre za primere, ko je treba s tedaj novo storitvijo ovrednotiti zdravljenje z vsemi zdravili, ki jih pacient prejema, ter koristnost nadaljnje uporabe ali ukinitve zdravil.¹⁸ Storitev v 21.a členu ZLD-1, kot omenjeno, ni našteta, glede na razlogovanje Ustavnega sodišča pa bi se po intenziteti lahko približala, kot izhaja iz nadaljevanja razprave, izvajanju zdravstvenega posega v smislu zdravniške službe. Razprava o (ne)integralnosti izdaje zdravil in podpornih izdelkov ter farmacevtske obravnave je predvsem teoretične narave, ...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Luka Mišič, dr. Nejc Horvat: Ugovor vesti farmacevtskih strokovnih delavcev po odločbi Ustavnega sodišča

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 35-36, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete

-----------------------------------------------
Opombe: