Težave zaradi prepisovanja direktiv v slovenski pravni red

Neprimernih prenosov direktiv v slovenski pravni red je žal več. Ponavljajo se celo pri istih zakonih in direktivah, in to ne glede na opozorila pravne stroke. Dva izmed zadnjih primerov napačnih prenosov direktiv v slovenski pravni red predstavljata noveli Zakona o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev (ZPPPK) in Zakona o industrijski lastnini (ZIL-1).² Pri predlogu prve novele je vlada želela popraviti napačen prenos direktive³ s prejšnjo novelo ZPPPK-B,⁴ pri kateri je Zakonodajno-pravna služba (v nadaljevanju: ZPS)⁵ opozorila na ustavno zapoved o jasnosti in določnosti predpisov.⁶ Novela je temeljila na povzemanju direktive, tako da je celoten materialni del predloga novele predstavljala predmetna direktiva, kar pa je z ustavnopravnega in sistemskega vidika vprašljivo in neskladno tudi s priporočili Nomotehničnih smernic.⁷ S predlogom novele ZPPPK-C se napake žal ponavljajo ne glede na vsa opozorila, ki so bila podana med zakonodajnim postopkom leta 2021, in novela je bila sprejeta brez nekaterih popravkov, na katere je opozorila ZPS.⁸

Podobno zgrešena je tudi implementacija direktive⁹ z novelo ZIL-1F. Tudi pri tej noveli je vlada kot predlagateljica novele zakona prepisovala direktivo, namesto da bi jo ustrezno prenesla v slovenski pravni red, podobno, kot je to storila pri prejšnji noveli ZIL-1E leta 2020.¹⁰ Na obe neustrezni implementaciji je opozorila ZPS v svojih mnenjih.¹¹

Ne glede na to, da je bila vlada kot predlagateljica zakona seznanjena z napačnim prenosom omenjenih direktiv v slovenski pravni red, ponavlja nekatere napake pri naslednjih prenosih direktiv. To pomeni, da se kvaliteta pripravljenih zakonov za implementacijo direktiv ne izboljšuje, slabe implementacije pa se nepravilno uzakonijo, kar povzroča številne težave v praksi po uveljavitvi takšnih zakonov.

Narava direktive in narava zakona sta popolnoma različni. Direktiva je zakonodajni akt EU in je zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod, s katerimi zasleduje določen cilj.¹² Cilj take usklajenosti je zagotavljanje enakih pravic in obveznosti vsem pravnim in fizičnim subjektom na območju EU. Cilj pri tem pomeni rezultat, ki ga je treba doseči, zato je obveznost iz direktive praviloma obveznost rezultata.¹³ Direktiva predstavlja osnovni instrument harmonizacije, uskladitve pravnih ureditev držav članic na določenem področju, pri čemer naj bi se z upoštevanjem posebnosti nacionalnih pravnih sistemov dosegla visoka stopnja materialnopravne usklajenosti pravnih sistemov držav članic na posameznih področjih. Direktive ne veljajo neposredno, ampak je za njihovo uveljavitev treba njihove določbe najprej prenesti v nacionalni pravni red.¹⁴

Direktiva torej opredeljuje cilj ureditve ter naslavlja države članice EU, medtem ko je narava zakona drugačna. Zakon je splošni pravni akt, ki v državi ureja pravice in dolžnosti subjektov, kolikor te niso urejene že v ustavi in lahko veljajo za vse pravne subjekte,¹⁵ fizične in pravne osebe, ki se nahajajo na območju države, ali pa le za določene naslovljence.¹⁶ Glede na navedene razlike med direktivo in zakonom se razlikuje tudi nomotehnika obeh aktov, zato je prepisovanje direktive v predlog zakona popolnoma zgrešeno.

Prepisovanje besedila direktive v predlog zakona vsebuje številne pasti. Pristop predlagatelja zakona, s katerim določbe direktive enostavno prepiše v zakonski predlog brez ustrezne implementacije, ni pravilen. Direktiva ima vsebino in uporablja besedišče, ki ni vedno ustrezno za zakonsko besedilo, saj uporablja izraze pogovornega jezika ali stavčno strukturo, ki odstopa od običajnega zakonskega normiranja. Pri prenosu direktive velikokrat ni upoštevano, da so posamezni pravni instituti v nacionalni zakonodaji že urejeni ali urejeni drugače kot na evropski ravni. Prav tako tudi z nomotehničnega vidika ni ustrezno v zakon vnašati besedil, ki vanj ne sodijo, saj po nepotrebnem obremenjujejo zakonsko besedilo in izhajajo iz pogovornega jezika.¹⁷ Do težav prihaja tudi, če se pri pripravi predloga zakona ne upoštevajo pravila slovenske nomotehnike, ampak ima na predlog zakona vpliv nomotehnični pristop direktive.¹⁸ Direktiva namreč vsebuje nekatere določbe, ki so primerne za napotilne norme evropskega prava, vendar ne sodijo v zakon, ki terja zavezujoče norme, z besedilom, ki jasno in določno uredi, kdo je za kaj pristojen in kakšne so njihove obveznosti.

Nevarnost predstavljajo tudi rešitve, ki se zaradi povzemanja besedila direktive urejajo v predlogu zakona, vendar so v slovenskem pravnem redu že normativno urejene v drugih pravnih aktih. Nobene potrebe ni, da bi npr. zakon¹⁹ urejal sodno varstvo, saj je garancija sodnega varstva določena v 23. členu Ustave RS (v nadaljevanju: Ustava) in je na podlagi ustavnosodne judikature vzpostavljena tudi zahteva, da je sodno varstvo učinkovito.²⁰ Če je odločanje o konkretnih posamičnih razmerjih poprej pridržano upravnemu odločanju, mora biti to podvrženo neodvisni kontroli sodne oblasti, ker Ustava tako opredeljuje medsebojni odnos posameznih vej oblasti.²¹ Tipična funkcija sodne oblasti in tudi njena funkcija nadzora nad izvrševanjem izvršilne funkcije odločanja o konkretnih posamičnih razmerjih sta namenjeni zagotavljanju človekove oziroma ustavne pravice do sodnega varstva, ki je pomembna vrednota pravne države.²² Določba v zakonu, ki zagotavlja sodno varstvo, je samo ponavljanje ureditve, ki že obstaja v Ustavi, in ni potrebe po ponavljanju takšnih določb v zakonu. Takšna ureditev povzroča zmedo v pravnem sistemu, zato je nepravilna in nepotrebna.

Splošna narava direktiv kot pravnih aktov EU zahteva, da se njihova vsebina prenese v pravni red posamezne države članice. To pomeni, da za prenos ni potreben zakon, pač pa gre lahko za druge pravne akte, odvisno od vsebine ureditve, katere prenos zahteva direktiva, in od pravnega reda države članice. V pravni teoriji in ustavnosodni judikaturi je dokaj natančno urejena ločnica med materijo, ki se ureja v zakonskih ali podzakonskih aktih. Tipična funkcija zakonodajalca je, da pri urejanju pravic in obveznosti oziroma pravnih položajev subjektov pod jurisdikcijo države zajema večplastna dejanska življenjska razmerja z enotnimi in splošnimi pravili tako, da množico ali večje število takih razmerij posploši in tipizira.²³ Na drugi strani je tipična funkcija izvršilne veje oblasti izvrševanje zakonov, na temelju katerih izdaja izvršilne predpise, in kadar tako določa zakon, odloča s posamičnimi pravnimi akti o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizičnih oziroma pravnih oseb. Če zakonodajalec ureja vsebine, ki imajo izključno ali v bistvenem delu pomen akta posamične in konkretne narave, s tem prevzema funkcijo izvrševanja zakonov, ki pripada organom izvršilne oblasti.²⁴

Pri nekaterih rešitvah, ki jih ureja ZPPPK, se postavlja vprašanje, ali je vsebino direktive sploh mogoče urediti v zakonu. ZPPPK namreč v VII. poglavju ureja izvedbo preskusa sorazmernosti pred sprejetjem nove regulacije poklicev. Zakon torej v skladu z direktivo določa predhodni postopek, ki naj ga realizirajo subjekti pred pričetkom zakonodajnega postopka, ki se odvija v državnem zboru. Po vsebini bi bolj ustrezala enotna ureditev tega postopka npr. v Poslovniku Vlade RS.²⁵ Ta namreč za predloge zakonov, ki jih v državni zbor pošilja vlada, določa pogoje, ki jih mora spoštovati vlada pred vložitvijo predloga zakona v zakonodajni postopek v državni zbor. Ob vložitvi predloga zakona v zakonodajni postopek mora predlog zakona, katerega predlagateljica je vlada, prav tako kot vsi predlogi drugih predlagateljev izpolnjevati zahteve iz Poslovnika Državnega zbora RS.²⁶ Glede na navedeno bi materija, ki ureja t. i. predhodni postopek priprave predloga zakona bolj ustrezala podzakonski ureditvi, saj je podrobno urejanje posameznih vprašanj in izvrševanje zakona v skladu z ustavno ureditvijo v pristojnosti izvršilne veje oblasti. Takšno ravnanje bi bilo v skladu z Resolucijo o normativni dejavnosti,²⁷ ki je akt, ki vsebuje usmeritve za vse pripravljavce predpisov in opredeljuje vsebino, katere razdelava se pričakuje od pripravljavca. Poleg omenjene podzakonske materije predlog zakona uvaja tudi nekatere institute kot npr. prepoved diskriminacije, načelo sorazmernosti, načelo sodnega varstva, ki so urejeni že v Ustavi in jih ne bi bilo treba urejati še na zakonski ravni.

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Dušan Štrus: Težave zaradi prepisovanja direktiv v slovenski pravni red

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 31-32, 2023

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------------------