Splošno sodišče Evropske unije je 9. septembra 2026 v zadevi T-1139/23, Booking Holdings proti Komisiji, v razširjeni sestavi petih sodnikov zavrnilo tožbo družbe Booking Holdings zoper sklep Evropske komisije, s katerim je bila prepovedana pridobitev družbe Etraveli Group. Sodba je pomembna zato, ker prvič potrjuje teorijo škode, po kateri lahko podjetje s prevladujočim položajem svojo prevlado na enem trgu okrepi tako, da s pridobitvijo dejavnosti na sosednjem trgu, na katerem prevlade nima, oteži vstop in širitev tekmecev; s tem odpira temeljno vprašanje, kako se merilo znatnega oviranja učinkovite konkurence uporablja na digitalnih trgih z močnimi mrežnimi učinki.
Booking Holdings, ki pod znamko Booking.com deluje kot vodilna spletna potovalna agencija za hotelske nastanitve (v nadaljevanju hotelska OTA), je nameravala prevzeti izključni nadzor nad družbo Etraveli Group, specializirano za spletno prodajo letalskih vozovnic (letalska OTA), da bi svoji platformi dodala letalsko ponudbo. Ker koncentracija ni imela razsežnosti Unije, sta stranki na podlagi petega odstavka 4. člena Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 o nadzoru koncentracij (Uredba o združitvah) Komisiji predlagali napotitev zadeve. Komisija je s sklepom C(2023) 6376 final z dne 25. septembra 2023 koncentracijo razglasila za nezdružljivo z notranjim trgom in Sporazumom EGP, saj naj bi okrepila prevladujoči položaj družbe Booking na trgu hotelskih OTA v EGP s povečanjem ovir za vstop in širitev, kar bi omejilo dostop dejanskih in potencialnih tekmecev do hotelskih strank.
Booking je zoper sklep vložil ničnostno tožbo na podlagi 263. člena PDEU in se oprl na tri tožbene razloge: prvič, da je Komisija odstopila od svojih Smernic o presoji nehorizontalnih koncentracij in uporabila bistveno nižji standard posredovanja; drugič, da je napačno določila protidejstveni scenarij (counterfactual scenario); in tretjič, da sklep ne dosega dokaznega standarda, potrebnega za ugotovitev znatnega oviranja učinkovite konkurence, ter da neupravičeno zavrača učinkovitosti, ki bi jih koncentracija prinesla. Splošno sodišče je vse tri tožbene razloge zavrnilo, pri čemer je del argumentacije Komisije sicer izrecno grajalo, a je sklep o prepovedi vzdržalo na drugačni pravni podlagi, kot izhaja iz nadaljevanja.
Prvi tožbeni razlog je zadeval razmerje med sklepom in Smernicami o presoji nehorizontalnih koncentracij iz leta 2008. Booking je trdil, da gre za konglomeratno koncentracijo, pri kateri bi morala Komisija v skladu s Smernicami dokazati verjetnost protikonkurenčnega zapiranja trga, torej sposobnost in spodbudo združenega subjekta, da izrine tekmece, ter posledične učinke; namesto tega naj bi se oprla na novo in neutemeljeno teorijo obratnega vzvoda (reverse leveraging), po kateri bi združeni subjekt položaj na trgu, kjer nima tržne moči (letalske OTA), uporabil za krepitev domnevno prevladujočega položaja na drugem trgu (hotelske OTA).
Splošno sodišče je najprej pojasnilo, da so Smernice pravila ravnanja, od katerih Komisija ne sme odstopiti brez utemeljitve, združljive z načeloma enakega obravnavanja in varstva legitimnih pričakovanj. Vendar je ugotovilo, da Komisija v obravnavani zadevi od Smernic ni odstopila. Točka 8 Smernic namreč izrecno določa, da bo Komisija načela iz njih uporabljala, razvijala in izpopolnjevala v posamičnih zadevah, točka 93 pa zapiranje trga sicer opredeljuje kot glavni pomislek pri konglomeratnih koncentracijah, a ne izključuje drugih pomislekov. Ker digitalni trgi izkazujejo posebne značilnosti, ki ob sprejetju Smernic leta 2008 še niso bile znane, se Komisija sme opreti tudi na teorije škode, ki v Smernicah niso izrecno predvidene. Vzvod (leveraging) je po presoji sodišča generičen pojem za učinek, ki ga ravnanje na enem trgu lahko ima na drugem trgu, možni učinek na konkurenco pa je v bistvu enak ne glede na smer vzvoda; zato bi bilo protislovno Komisiji dovoliti sklicevanje na vzvod le, kadar ta krepi neprevladujoči položaj, ne pa tudi, kadar krepi že prevladujoči položaj, saj bi takšen pristop ogrozil učinkovitost nadzora koncentracij. Sodišče je zato zavrnilo očitek, da naj bi Komisija kršila točke 93 do 104 Smernic.
Podredno je Booking uveljavljal, da bi morala Komisija upoštevati načeli, da konglomeratne koncentracije praviloma ustvarjajo prokonkurenčne koristi in da vsak učinek na tekmece, ki izhaja iz teh koristi, pomeni konkurenco po zaslugah (competition on the merits), ne pa oviranja konkurence; navzkrižno prodajo hotelskih sob letalskim strankam prek udobja enotne točke nakupa naj bi Komisija napačno opredelila kot protikonkurenčno. Splošno sodišče je pojem konkurence po zaslugah, razvit v sodni praksi glede 101. in 102. člena PDEU, jasno ločilo od nadzora koncentracij. Izvedba koncentracije sama po sebi ni oblika konkurence po zaslugah in jo je treba presojati glede na njene učinke na strukturo konkurence, ne glede na naravo poznejšega ravnanja združenega subjekta in brez domneve, da bo ta svoj položaj zlorabljal. Prvi tožbeni razlog je bil zato v celoti zavrnjen.
Z drugim tožbenim razlogom je Booking izpodbijal protidejstveni scenarij, torej primerjavo konkurenčnih razmer, ki bi obstajale brez koncentracije. Trdil je, da se je Komisija napačno oprla na scenarij brez letov (zero-flights), po katerem bi se sam popolnoma umaknil s trga letalskih OTA. Splošno sodišče je pojasnilo, da sklep tega ne določa: Komisija je izhajala iz tega, da bi Booking v vseh scenarijih ohranil letalsko ponudbo na svoji platformi, na pojem brez letov pa se je oprla zgolj pri izračunu prirasta tržnega deleža, saj ni imela zanesljivih podatkov za oceno scenarija z manjšim obsegom sodelovanja. Ker je bila razlika med protidejstvenima scenarijema strank v količinskem smislu zanemarljiva in ni vplivala na izid, je sodišče ta tožbeni razlog zavrnilo kot brezpredmeten.
Jedro spora je predstavljal tretji tožbeni razlog, ki se je nanašal na dokazni standard za ugotovitev znatnega oviranja učinkovite konkurence. Splošno sodišče je uvodoma opozorilo, da napovedna analiza, značilna za preventivni nadzor koncentracij, sicer sodi v področje proste presoje Komisije glede gospodarskih vprašanj, a to sodišča ne odvezuje nadzora nad razlago gospodarskih podatkov; preveriti mora ne le vsebinsko pravilnost, zanesljivost in doslednost dokazov, temveč tudi, ali ti vsebujejo vse upoštevne podatke in ali podpirajo iz njih izpeljane sklepe. Ker sklep ni vseboval ločene analize znatnega oviranja učinkovite konkurence, temveč je to merilo obravnaval v okviru krepitve prevladujočega položaja, je moralo sodišče presoditi, ali je iz sklepa razvidno, da krepitev prevlade na trgu hotelskih OTA hkrati pomeni znatno oviranje učinkovite konkurence na tem trgu.
Sodišče je najprej potrdilo ugotovitev o prevladujočem položaju družbe Booking na trgu hotelskih OTA, ki ga Booking ni uspel omajati: ta izhaja iz visokega tržnega deleža, višjih provizij od tekmecev, položaja neizogibnega poslovnega partnerja za hotele, odsotnosti zadostnega pritiska tekmecev in zunajtržnih omejitev, močnih ovir za vstop in širitev zaradi mrežnih učinkov ter zvestobe in inertnosti strank. Nato pa je sodišče pri ključnem količinskem elementu teorije škode Komisiji pritrdilo le delno oziroma ji nasprotovalo: ugotovilo je, da je izračun prirasta tržnega deleža družbe Booking po koncentraciji obremenjen z več napakami. Komisija je namreč v prirast neupravičeno vključila koristi iz kombinirane prodaje hotelskih sob z neletalskimi storitvami (učinki Value Leadership in Halo Effects, ki v veliki večini niso povezana z leti), pri eni od metod ni uporabila stopnje kanibalizacije (cannibalisation rate), obenem pa je podcenila velikost trga hotelskih OTA v letu 2025, ker ni upoštevala rasti in inflacije od leta 2022.
Prav ugotovitev o zanemarljivem prirastu tržnega deleža razkrije doktrinarno težišče sodbe. Splošno sodišče je poudarilo, da krepitev ali celo nastanek prevladujočega položaja sama po sebi še ne pomeni znatnega oviranja učinkovite konkurence, saj med merilom prevlade in merilom znatnega oviranja ni samodejne zveze. Vendar je nato pojasnilo, da drugi odstavek 3. člena Uredbe o združitvah Komisiji ne prepoveduje opreti se na teorijo škode, ki ne temelji na predpostavki znatnega zmanjšanja obstoječe ravni konkurence, temveč na predpostavki utrjevanja in ovekovečenja že tako nizke ravni konkurence. V takšnem primeru znatnost oviranja ne izhaja iz zmanjšanja konkurenčnega pritiska na stranke koncentracije, temveč iz tega, da se nizka raven konkurence na trgu utrdi in ovekoveči; takšen učinek je treba šteti za znatnega v smislu drugega odstavka 3. člena Uredbe in za takšnega, ki prizadene dovolj velik del trga v smislu točk 112 in 113 Smernic.
Sodišče je ugotovilo, da je Komisija navedla dve konkretni okoliščini, ki krepitvi prevlade dajeta značaj znatnega oviranja učinkovite konkurence. Prvič, na trgu z močnimi mrežnimi učinki in znatno razliko med vodilnim ponudnikom in njegovimi tekmeci lahko že razmeroma majhno povečanje tržnega deleža prevladujočega podjetja okrepi obstoječe mrežne učinke: ne le da razširi bazo strank vodilnega ponudnika, temveč hkrati tekmcem preprečuje širitev njihove baze, kar ima lahko na že tako oslabljeno konkurenčno dinamiko odvračilni učinek in vodi v utrditev prevlade, ki postane še manj izpodbojna. Drugič, prirast deleža bi Booking dosegel z visoko rastjo v enem od redkih kanalov za pridobivanje hotelskih strank, ki ga še ne obvladuje, torej pri letih, s čimer bi ustvaril potovalni ekosistem, ki bi ga tekmci težko posnemali, saj bi Booking postal vodilni tako na trgu hotelskih kot letalskih OTA; ta rast bi prizadela zlasti nekatere OTA, ki kljub trenutno skromnemu položaju igrajo dovolj pomembno vlogo v konkurenčnem procesu, da bi učinek na njihovo konkurenčnost negativno vplival na dinamiko konkurence.
Presoja ni bila povsem v prid Komisiji. Splošno sodišče je ugotovilo, da Komisija ni izpolnila obveznosti skrbne in nepristranske preučitve vseh upoštevnih okoliščin, ker ni obravnavala trditve družbe Booking o razširjeni uporabi t. i. channel managerjev, ki hotelom omogočajo hkratno upravljanje odnosov z več OTA in bi lahko omajala sklep, da bi hoteli po koncentraciji prekinili razmerja s tekmci. Vendar ta pomanjkljivost ni omajala ugotovitve, da je Booking že neizogiben partner za hotele in da bi koncentracija ta položaj utrdila z odvračanjem konkurenčne dinamike. Na podlagi celovite presoje dokazov, ki jih je bilo mogoče šteti za dokazane, in ob upoštevanju proste presoje Komisije glede gospodarskih vprašanj je sodišče sklenilo, da je Komisija pravno zadostno dokazala znatno oviranje učinkovite konkurence. Nazadnje je sodišče potrdilo tudi presojo, da zatrjevane učinkovitosti niso zadostovale za izravnavo pričakovanih negativnih učinkov, saj Booking ni dokazal, da bi koristi prenesel na potrošnike, da bi odzivi tekmecev izravnali škodo ali da bi bilo mogoče škodo hotelom in njihovim strankam izravnati s koristmi za letalske stranke, ki niso v bistvenem isti krog potrošnikov.
Pomen odločitve presega konkretni spor o prevzemu. Sodba prvič potrjuje, da sme Komisija koncentracijo prepovedati na podlagi teorije škode obratnega vzvoda oziroma ekosistema, torej ne zato, ker bi koncentracija zmanjšala obstoječo konkurenco, temveč zato, ker bi že nizko raven konkurence utrdila in ovekovečila. Za digitalne trge z močnimi mrežnimi učinki to pomeni, da lahko že zelo majhen prirast tržnega deleža prevladujočega ponudnika, dosežen v enem od redkih še nezasedenih kanalov za pridobivanje strank, zadostuje za ugotovitev znatnega oviranja učinkovite konkurence, če ta prirast utrjuje položaj in zmanjšuje njegovo izpodbojnost. Merilo prevlade in merilo znatnega oviranja ostajata ločeni, vendar sodba širi nabor okoliščin, v katerih je drugo merilo mogoče izpolniti tudi brez znatnega količinskega učinka.
Odločitev hkrati odpira vprašanje pravne varnosti in bremena dokazovanja. Sodba potrjuje, da Smernice Komisije ne omejujejo pri razvoju novih teorij škode, prilagojenih značilnostim digitalnih trgov, kar povečuje prožnost nadzora koncentracij, hkrati pa zmanjšuje predvidljivost za podjetja, ki koncentracijo načrtujejo. Posebej velja opozoriti, da je Splošno sodišče sklep o prepovedi obdržalo kljub več napakam v količinski analizi Komisije in kljub procesni pomanjkljivosti pri obravnavi uporabe channel managerjev; okoliščina, da posamične napake pri presoji tržnega deleža niso zadostovale za razveljavitev sklepa, kadar celovita presoja še vedno podpira ugotovitev o utrjevanju prevlade, znatno zvišuje prag, ki ga mora doseči podjetje, da s procesnimi ali metodološkimi očitki doseže razveljavitev prepovedi. Za pravno stroko ostaja ključno spoznanje, da lahko na trgih z močnimi mrežnimi učinki tudi prevzem manjšega ali dopolnilnega ponudnika pomeni znatno oviranje učinkovite konkurence, kadar utrjuje ekosistem prevladujočega podjetja in zmanjšuje možnosti širitve preostalih tekmcev.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
