Slabosti omnibus zakonodaje

Toda nič novega pod soncem.¹ Že v rimskem pravu so namreč v času republike z zakonom lex Caecilia Didia leta 98 pr. n. št. prepovedali t. i. nasičene oziroma mešane zakone,² ki so urejali raznovrstne, med seboj nepovezane vsebine v istem zakonu.³ Tak zakon je bil zapleten, težko razumljiv in nepregleden. Prepovedi združevanja med seboj nepovezanih ukrepov v enem zakonu je lex Caecilia Didia dodal še zahtevo, da je moralo preteči 24 dni od objave predloga zakona do glasovanja o njem v skupščini. V skupščini (zbor svobodnih državljanov)⁴ izglasovani zakon je moral nato potrditi še senat, ki je dal zakonu obvezno veljavo. Ob koncu rimske republike pa so vse zakonodajne pristojnosti prešle na senat in zatem na cesarja.⁵

Čeprav je ideal velikega filozofa Tomaža Akvinskega, naj bo zakon rezultat racionalnega pravnega postopka kot »usmeritev razuma k skupnemu dobru«⁶ v popolnosti nedosegljiv, je misel, naj zakon zagotavlja »jasen in konsistenten pravni red države«, izpostavljena tudi v slovenski Resoluciji o normativni dejavnosti.⁷ Ta pravnopolitični dokument tudi za noveliranje zakonodaje pravi, da je treba »zaradi preglednosti pravnega reda in zagotavljanja pravne varnosti sprejemati spremembe in dopolnitve osnovnega zakona z njegovimi novelami, ne pa v okviru drugih zakonov«. To smer nakazuje tudi slovensko ustavno sodišče, ki na primer pravi, »da mora biti spreminjanje večjega števila zakonov, ki urejajo različna pravna področja, z enim zakonom […] zaradi zahteve po jasnosti, razumljivosti zakonske ureditve oziroma varstva pravnega reda nasploh izjema«.⁸ Podobna so tudi priporočila Komisije za preprečevanje korupcije v letu 2026,⁹ ki opozarjajo, naj bodo omnibus zakoni zgolj skrajna izjema za izredne razmere.

Kljub navedenim stališčem in opozorilom pa se politični odločevalci zelo radi zatečejo k omnibus zakonodajnemu pristopu. Če so bili omnibus zakoni vsaj do neke mere opravičljivi v t. i. kovidnih časih, pa so:

1. Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje pravne države (ZZNŠPP)¹⁰ iz leta 2022,

2. Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti (ZNUZJV)¹¹ iz leta 2025 ter

3. Zakon o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS)¹² iz leta 2026

slabi primeri za opravičevanje omnibus zakonodajne tehnike.

Področja, ki jih je urejal katerikoli od navedenih zakonov, niso imela enotnega izhodišča zakonskega urejanja niti nista bili izkazani istovrstnost predlaganih rešitev in njihova neločljiva medsebojna povezanost, kar bi opravičevalo izbrano zakonsko strukturo. Zakon, ki posega v enajst (ZZNŠPP), sedem (ZNUZJV) ali deset (ZIURS) drugih zakonov, ni dober zakon.

Težava se začne že pri naslovu zakona. Zakon namreč najprej identificiramo po njegovem naslovu, po naslovu ga tudi ločimo od drugih predpisov. Naslov naj izraža bistveno vsebino predpisa. Naslov naj bi bil čim krajši ter primeren za pomnjenje in navajanje.¹³ Katero vsebino pa dovolj določno opredeljuje splošni naslov, kot so na primer »zagotavljanje pravne države« ali »zmanjšanje neenakosti« (ZZNŠPP) in »razvoj Slovenije« (ZIURS)?

To so vendar sami splošni pojmi, ki nikakor ne morejo identificirati določenega zakona. Navedene sintagme in z njimi zaobseženi cilji namreč veljajo za katerikoli zakon. Da ne govorimo o sosledju besed »zmanjšanje škodljivih posegov politike« (ZZNŠPP), ko je seveda mišljena politika prejšnje vlade in je zakon zato dobil izrazito instrumentalno vlogo. K tako splošnemu – že kar demagoškemu – naslovu gotovo sili tudi povsem raznolika in med seboj nepovezana vsebina, ki jo ureja omnibus zakon. Če bi morda sintagma »zagotavljanje javne varnosti« (ZNUZJV) imela določen pomen, je tak naslov zopet zavajajoč, če ta zakon ureja tudi financiranje občin, brezplačno pravno pomoč, davčni postopek, socialnovarstvene in družinske prejemke ipd. Zato omnibus zakon že pri naslovu spremljajo netočnost, nedoločnost, nejasnost, zmeda.

Ko pa nato vlada kot predlagatelj zaradi poenostavitve v vsakdanji praksi omnibus zakon ZNUZJV poimenuje kar po žrtvi kaznivega dejanja, katere smrt je bila povod za sprejem tega zakona (Šutarjev zakon), zaidemo v vulgarizacijo in pravzaprav nedopustne poenostavitve ter nenatančnost.¹⁴

Omnibus zakon ima tudi svojsko strukturo. Če tradicionalno v uvodnem delu predpisa temeljne določbe opredelijo njegov namen in načela, splošne določbe pa okvirno vsebino predpisa, omnibus zakon pod naslovom Splošne določbe navaja zgolj zakone, ki jih spreminja in dopolnjuje. Ta del zakona je zato za uporabnika zelo zahteven, saj šele iz naslovov navajanih zakonov, v katere omnibus zakon posega, uporabnik razbere raznoliko vsebino, ki jo na novo ureja omnibus zakon. Na primer ZIURS spreminja zakone o dohodnini, zimskem regresu in prispevkih za socialno varnost. Spremembe vnaša v Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, v Zakon o dolgotrajni oskrbi, v Zakon o delovnih razmerjih, v Zakon o davku na dodano vrednost, v Zakon o zdravstveni dejavnosti, v Zakon o zdravstvenem varstvu ter dodaja začasne ukrepe na področju gostinske in zdravstvene dejavnosti ter na področju davka na dodano vrednost. Ker torej novela posega na tako zelo različna področja, sta prizadeti preglednost in harmoničnost pravnega sistema ter njegova konsistentnost. Posledično pa je ogrožena tudi koherentnost vsakega od noveliranih zakonov.

V osrednjem delu zakona pravne norme prehajajo z enega področja na drugo, posegajo v različne podsisteme, jemljejo iz njih posamezne sestavine in jih s tem rahljajo, destabilizirajo in dehomogenizirajo. Osrednji del predpisa je tedaj čudna sestavljanka, ki pa ne vodi do nove celote, ampak vsebina ostaja razbita na med seboj nepovezane dele. Uporabljen je izrazito nesistemski pristop. Če je namreč sistem celota, ki jo tvorijo med seboj usklajeni in povezani deli, tega pri omnibus zakonu ni mogoče doseči. Predpis ostane nekonsistenten in nejasen.

Enako težko je v takem zakonu zbrati kazenske določbe v ločen del. Prav tako so posebej zahtevne prehodne določbe, ker je treba na različne načine urejati prehodno obdobje za vsako področje posebej. Posebne težave povzroča ureditev prehoda iz ene pravne ureditve v drugo, ker nova ureditev le delno nadomešča prejšnjo ureditev s posegom v druge sistemske zakone. Ti zakoni z drugih področij veljajo še naprej, le nekatere njihove določbe so spremenjene ali odpravljene z omnibus zakonom, pogosto zgolj začasno.¹⁵

Tako na primer ZNUZJV ni razveljavil člena Kazenskega zakonika o majhni tatvini, ampak je majhno tatvino hkrati razglasil za prekršek. S tem je vnesel nejasnost v pravni red, ker ni podane jasne ločnice, kdaj neko ravnanje izpolnjuje znake prekrška in kdaj kaznivega dejanja. Ob hkratni veljavnosti dveh neusklajenih določb (12. člen ZNUZJV ter 204. člen KZ-1)¹⁶ je zmanjšana koherentnost pravnega sistema. Ob nejasni derogaciji so problem tudi morebitni izvršilni predpisi.

Navsezadnje se zahtevajo dodatna dejanja tudi pri navajanju objav zakonov v uradnem listu. Za zakon z določenega področja, v katerega je posegel omnibus zakon, je treba poleg številke objave področnega zakona (in njegovih morebitnih sprememb in dopolnitev) dodatno navajati še številko uradnega lista, v katerem je bil objavljen omnibus zakon, ki je posegel v področni zakon. S tem pa je posledično zopet dodan vidik, ki vpliva na slabšo pravno informiranost in dodatno širitev uvoda posamičnih pravnih aktov (odločb, sodb in sklepov).

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Albin Igličar: Slabosti omnibus zakonodaje

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 37, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete
---------------------------