Sklep Vlade kot upravni akt, izdan v obliki predpisa

Razlogovanje Upravnega sodišča

Vrhovno sodišče je uvodoma pojasnilo, da je Upravno sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožbo, s katero so tožniki izpodbijali Sklep Vlade o določitvi objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist, na območju Občine Braslovče, objavljen v Uradnem listu, št. 74/2024 z dne 6. septembra 2024 (v nadaljevanju: sklep Vlade). V njem je Vlada med drugim odločila, da je zaradi zavarovanja življenja in zdravja ljudi nujno potrebna ter v javno korist odstranitev objektov v lasti tožnikov.

Vrhovno sodišče je razložilo, da je Upravno sodišče presodilo, da sklep Vlade ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, ampak splošni akt. Zgolj to, da konkretno opredeljuje nepremičnine, na katere se nanaša ugotovitev o nujni potrebnosti in izkazani javni koristi za odstranitev, samo po sebi še ne vpliva na lastninska upravičenja tožnikov. Do posega v pravni položaj tožnikov in do posega v njihova lastninska upravičenja bo lahko prišlo šele v razlastitvenem postopku, če lastniki nepremičnin na podlagi 151.č člena Zakona o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (ZIUOPZP) s toženko ne bodo sklenili prodajne pogodbe za enakovredno nepremičnino oziroma se ne bodo odločili za odškodnino. V tem razlastitvenem postopku pa bodo tožniki lahko uveljavljali tudi ugovore glede pravilnosti in zakonitosti sklepa Vlade ter v nadaljevanju uveljavljali sodno varstvo v upravnem sporu, je obrazložitev Upravnega sodišča povzelo Vrhovno sodišče.

Pritožbene navedbe in odgovor toženke

Zatem je Vrhovno sodišče povzelo navedbe tožnikov (v nadaljevanju: pritožniki). Navedlo je, da so ti poudarjali, da ima že sama opredelitev njihovih objektov kot tistih, katerih odstranitev je potrebna v javnem interesu (na podlagi 151.a člena in nasl. ZIUPZP), zanje neposredne in konkretne posledice, saj teh objektov ne morejo več svobodno uporabljati in z njimi razpolagati. Navedena odločitev Vlade pa daje tudi podlago za izvrševanje nujnega razlastitvenega postopka po 22. členu Zakona o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev (ZORZFS). Navajali so še, da so bili v postopku pred toženko prikrajšani za varstvo svojih pravic in da že opravljene presoje obstoja javnega interesa ne bodo mogli izpodbijati v nadaljnjem razlastitvenem postopku, saj gre za zakonsko določeno fikcijo. S tem je bilo po njihovem mnenju nedopustno poseženo v varstvo pravice do doma (36. člen Ustave Republike Slovenije (URS)), lastninske pravice (67. člen URS) in pravice do enakega varstva pravic (22. člen URS). Predlagali so odpravo izpodbijanega sklepa Upravnega sodišča o zavrženju njihove tožbe in vrnitev zadeve temu sodišču v meritorno odločanje s stroškovno posledico.

Toženka je v odgovoru na pritožbo – kot je to prav tako povzelo Vrhovno sodišče – med drugim navajala, da je pravilna presoja Upravnega sodišča, da bo šele po sklepu Vlade razlastitveni upravičenec lahko začel razlastitvene postopke na podlagi 202. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3).

Pravna podlaga za toženkino odločanje

Vrhovno sodišče je pojasnilo, da iz določb ZIUOPZP in ZORZFS izhaja, da je zakonodajalec za odpravo posledic poplav in plazov iz avgusta 2023 uvedel pravno podlago za oblastveno ukrepanje na podlagi določitve objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist (objekti za odstranitev, 151.a člen ZIUOPZP). Te objekte s sklepom določi Vlada ob upoštevanju strokovnega mnenja, ki ga pripravi pristojna vladna služba, in na podlagi njenega predloga, pri tem pa upošteva zakonsko določene kriterije za tako presojo. Pred sprejetjem mora biti predlog sklepa javno razgrnjen (151.a do 151.c člen ZIUOPZP).

Nato je Vrhovno sodišče razlogovalo, da je navedeni sklep Vlade tudi podlaga za uporabo posebnih določb o razlastitvi iz ZORZFS. Tako se po izrecni določbi drugega odstavka 21. člena ZORZFS šteje, da je javna korist v razlastitvenem postopku (ne glede na 204. člen ZUreP-3) izkazana že s tem sklepom. Poleg tega prvi odstavek 22. člena ZORZFS določa, da se ne glede na siceršnjo splošno ureditev razlastitvenih postopkov po ZUreP-3 ti razlastitveni postopki štejejo za nujne postopke, v katerih dotedanji lastnik izgubi lastninsko pravico že z izdajo in vročitvijo prvostopenjske upravne odločbe, saj pritožba zoper odločbo o razlastitvi ne zadrži prenosa lastninske pravice. Poleg tega država prevzame posest na tako razlaščeni nepremičnini v šestih mesecih od vročitve navedene odločbe razlastitvenemu zavezancu.

To po navedbah Vrhovnega sodišča velja poleg zakonske ureditve, v skladu s katero se lastniki objektov, določenih za odstranitev, lahko tudi dogovorijo o prenosu lastninske pravice in nadomestitvi nepremičnine ali odškodnini (151.č člen ZIUOPZP, 23. člen ZORZFS). Vendar možnost, da sklenejo pogodbo o pridobitvi druge nepremičnine, ne zmanjšuje prisilnosti navedenih ukrepov, ki se izvajajo po uradni dolžnosti, je bilo jasno Vrhovno sodišče.

Glede uresničevanja pravice do sodnega varstva

Poudarilo je, da mora biti sodno varstvo pred posegi nosilcev oblasti učinkovito, kar jasno izhaja že iz 23. in 157. člena URS. To sodno varstvo, prek katerega se varujejo tudi človekove pravice in temeljne svoboščine fizičnih in pravnih oseb, pa mora biti tudi dejansko učinkovito v praksi in ne le v predpisih. Poleg tega mora biti tako sodno varstvo zagotovljeno pravočasno, po potrebi z izdajo začasne odredbe, da se prepreči kršitev pravice še pred koncem sodnega postopka, je vse opozorilo Vrhovno sodišče.

Te ustavne zahteve po presoji Vrhovnega sodišča pomenijo, da je treba tudi določbe ZUS-1 razlagati tako, da je v njegovem okviru in na njegovi podlagi zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Če kljub ustavnoskladni razlagi ZUS-1 tožniku ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva, mora Vrhovno sodišče postopek prekiniti in vložiti zahtevo za presojo njegove ustavnosti (156. člen URS).

Sodno varstvo zoper posamične akte, izdane v obliki predpisa

Za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva je ZUS-1 – kot je spomnilo Vrhovno sodišče – določil sodno varstvo v upravnem sporu tudi zoper akte, ki so izdani v obliki predpisa, če urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). To nastopi tedaj, ko pravni akt, ki je po obliki (formi) predpis, vsebuje normo, ki je konkretna, ker ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. S tem se razlikuje od predpisov, ki so po vsebini splošni in abstraktni pravni akti in katerih norme se nanašajo na nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov. Če je torej z na videz splošnim aktom uprave dejansko sprejeta oblastvena odločitev, ki vpliva na pravni položaj določene osebe, ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo na podlagi ZUS-1 (prvi odstavek 157. člena URS), je razlogovalo Vrhovno sodišče.

Po njegovi presoji izpodbijani sklep Vlade ne glede na svojo obliko (objavo v Uradnem listu itd.) po vsebini ni predpis, saj ni namenjen splošnemu in abstraktnemu urejanju odprave posledic bodočih naravnih nesreč za nedoločen krog oseb, ki (morda, šele) bodo zaradi njih prizadete, torej predpisovanju pravnih podlag za bodoče ravnanje upravnih organov. Nasprotno, namenjen je razrešitvi enega konkretnega primera, to je odpravi posledic enega konkretnega dogodka (poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023) in na s tem zamejen krog oseb (aktualne lastnike objektov), ki so po vsebini naslovniki tega sklepa. To po oceni Vrhovnega sodišča jasno potrjuje tudi interventni zakon, na podlagi katerega je bil sprejet (prvi odstavek 1. člena ZIUOPZP). Kot jasno izhaja tudi iz samega sklepa Vlade, je bil izdan na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja (ki je nastalo 4. avgusta 2023) v povezavi s posameznimi objekti, na katero so bile uporabljene upoštevne materialnopravne določbe (151.a člen ZIUOPZP in nasl.), je poudarilo Vrhovno sodišče.

Nato je zapisalo, da je sklep Vlade torej po vsebini tako konkreten kot tudi posamičen upravni akt. S tem, ko vsebuje odločitev, da je zaradi zavarovanja življenja in zdravja ljudi nujno potrebna ter v javno korist odstranitev tam določenih objektov, pa tudi spreminja pravni položaj njihovih lastnikov.

Vrhovno sodišče je pritrdilo pritožnikom, da je sklep Vlade že s tem, ko je odločil, da je nujno potrebna odstranitev določenega (njihovega) objekta, vplival na njihovo uživanje ustavne pravice do doma in lastninske pravice. Očitno je, da ima taka pravno učinkujoča opredelitev, ki se nanaša na pomembne značilnosti objekta in nepremičnine, na kateri leži, posledice že sama po sebi. Jasno je, da za lastnike navedeno vzpostavlja (najmanj) dolžnost ravnanja, to je dogovarjanja o odsvojitvi njihove nepremičnine (151.č člen ZIUOPZP, 23. člen ZORZFS), prav tako pa tudi, da vpliva na njihovo možnost siceršnjega razpolaganja s tem objektom. Da zoper tak sklep lastniki (pritožniki) potrebujejo učinkovito sodno varstvo, je razvidno že na podlagi tega, ker bi v primeru, če bi bil v sodnem postopku tak sklep Vlade odpravljen kot nepravilen in nezakonit, navedene posledice zanje prenehale, je bilo jasno Vrhovno sodišče.

Nato je navedlo, da za lastnika v izpodbijanem sklepu Vlade navedenega objekta nastopi neposredna posledica, da se bo za razlastitev nepremičnine, na kateri ta objekt leži – v nasprotju z njegovo voljo – po uradni dolžnosti vodil nujni postopek razlastitve (22. člen ZORZFS). Tega po oceni Vrhovnega sodišča ne more učinkovito izpodbijati znotraj samega razlastitvenega postopka, saj bo pritožba lastnika take nepremičnine vselej nesuspenzivna že na podlagi navedenega 22. člena ZORZFS. Zaradi sklepa Vlade bo torej v položaju, ko mu bo s prvostopenjsko upravno odločbo o razlastitvi v nujnem postopku takoj odvzeta lastninska pravica, v takem postopku pa ne bo mogel uveljaviti, da naj se do odločitve o vloženi pritožbi zadrži njegovo razlastitev, ker je sklep Vlade (zatrjevano) nezakonit, je opozorilo Vrhovno sodišče.

Prav tako je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen ugovor pritožnikov, da je glede na pravne podlage v tej zadevi javni interes za razlastitev nepremičnine ugotovljen že s samim sklepom Vlade iz 151.c člena ZIUOPZP in da to ne bo več predmet nadaljnjega razlastitvenega postopka, kot to velja po splošni ureditvi ZUreP-3. Vrhovno sodišče je pojasnilo, da iz izreka tega sklepa izhaja odločitev, da je odstranitev tam navedenih objektov nujno potrebna in v javno korist, kot je razvidno tudi v obravnavani zadevi. To pa v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZORZFS – kot je razlogovalo Vrhovno sodišče – povzroči, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine, na katerih so predvideni objekti za odstranitev, s tem sklepom Vlade izkazana. Zakonske podlage za obravnavo konkretnih primerov in izvedbo strokovnih postopkov ugotavljanja dejanskega stanja glede posameznih objektov so torej za te primere posebej urejene. V izpodbijanem sklepu Vlade zato ne gre le za določitev javnega interesa, obstoj katerega bo mogoče nadalje presojati v posameznem postopku. Gre za posamično in konkretno odločitev, na katero je organ, ki odloča v razlastitvenem postopku, vezan (drugi odstavek 21. člena ZORZFS), je razložilo Vrhovno sodišče.

Sklep

Zato je sklenilo, da je izpodbijani sklep Vlade posamični in konkretni upravni akt, izdan v obliki predpisa, zoper katerega je dovoljeno sodno varstvo v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Pritožbi je tako ugodilo in izpodbijani sklep Upravnega sodišča o zavrženju tožbe razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču, da opravi nov postopek (77. v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.