Rušenje nezakonitega romskega naselja brez zagotovila postopkovne udeležbe

Šestnajst romunskih državljanov romskega porekla je oblegalo zemljišče v lasti občine Wrocław na ulici Paprotna, kjer so brez gradbenega dovoljenja postavili pet lesenih zavetišč iz recikliranih materialov. Leta 2013 je okrajni gradbeni inšpektor ugotovil, da gre za nezakonite, nestabilne in požarno nevarne objekte, zgrajene iz vnetljivih materialov, brez kanalizacije in ustreznih varnostnih standardov. Inšpektor je odredil njihovo rušenje, vendar so bili naslovljeni zgolj na občino kot lastnico zemljišča in na osebe, ki so se predstavile kot »investitorji«. Pritožniki v tem postopku niso bili priznani kot stranka in o njem niso bili obveščeni.

Potem ko je leta 2014 požar uničil štiri objekte, so pritožniki zgradili tri nove. Leta 2015 je inšpektor ponovno odredil rušenje z istimi utemeljitvami – nezakonitost gradnje in neizpolnjevanje varnostnih predpisov. Dne 22. julija 2015 so občinske oblasti podrle vse štiri objekte. Pritožniki ob rušenju niso bili prisotni in niso bili predhodno obveščeni o natančnem datumu akcije. Njihovo premoženje, vključno s pohištvom, dokumenti in živimi živalmi, je bilo uničeno ali odvrženo na odlagališče. Družini Caldarar je bila večkrat ponujena nadomestna nastanitev v občinskem centru za podporo, vendar je ponudbo dosledno zavračala z argumenti, da jim je župan zagotovil, da lahko ostanejo na lokaciji še tri leta, in da se bodo po povrnitvi skrbništva nad hčerjo vrnili v Romunijo.

Po rušenju so se nekateri pritožniki preselili na podobno naselje na ulici Kamieńskega, drugi pa so naposled sprejeli nadomestno nastanitev, ki jo je organizirala lokalna fundacija v sodelovanju z občino. Novinarsko poročanje iz leta 2018 navaja, da je bila preselitev 180 Romov iz naselja Kamieńskega v stanovanja po Wrocławu del dvoletnega integralnega programa, ki so ga sofinancirali občina, fundacija in romske družine.

Sodišče je najprej obravnavalo več vladnih ugovorov glede dopustnosti pritožbe. Vlada je trdila, da pritožniki ne morejo trditi, da so žrtve kršitve pravic, ker niso imeli pravnega naslova do zemljišča, in da niso izčrpali pravnih sredstev, saj bi lahko vložili zahtevo za ponoven začetek upravnega postopka po 145. členu poljskega zakona o upravnem postopku ali zahtevali razglasitev odločb za nične po 156. členu istega zakona, kar bi omogočilo zahtevek za odškodnino po civilnem zakoniku. Prav tako bi lahko uveljavljali odškodnino po zakonu o enakem obravnavanju ali splošnih določbah civilnega prava o kršitvi osebnostnih pravic.

Sodišče je glede vsebinske pristojnosti ugotovilo, da čeprav pritožniki morda niso vzpostavili dovolj trdnih in neprekinjenjih povezav z naseljem, da bi ga lahko šteli za »dom« v smislu 8. člena EKČP, pa rušenje nedvomno posega v njihovo pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. Pritožniki so bili del romske skupnosti, ki ohranja svojo etnično in kulturno identiteto tudi takrat, ko ne živi več povsem nomadsko. Rušenje je imelo resne posledice za njihov način življenja ter družinske in sosedske vezi, saj je skupnost razpršilo na različne lokacije.

Glede izčrpanja pravnih sredstev je ESČP zavrnilo vladne argumente. Medtem ko je vlada trdila, da bi bili lahko posegi preprečeni, če bi pritožniki svojo situacijo predložili organom, ni navedla nobenega konkretnega pravnega sredstva, ki bi lahko preprečilo ali razveljavilo rušenje. Glede učinkovitosti naknadnih pravnih sredstev sodišče opozarja, da zahteva za ponoven začetek postopka po ustaljeni sodni praksi praviloma ne predstavlja učinkovitega pravnega sredstva. Vlada ni predložila nikakršne sodne prakse, ki bi potrjevala dostopnost ponovnega začetka upravnega postopka, in še pomembneje, ni predstavila sodne prakse, ki bi potrjevala, da bi priotžniki lahko neposredno uveljavljali uporabo EKČP v notranjem pravnem redu in pridobili učinkovito varstvo svojih interesov, priznanih po EKČP, zlasti da bi pridobili izjavo o ničnosti upravne odločbe zaradi neskladnosti z EKČP.

Sodišče je ugotovilo, da je rušenje predstavljalo poseg v zasebno in družinsko življenje prosilcev, ki je imel zakonito podlago v 48. členu poljskega gradbenega zakona in je zasledoval legitimne cilje zagotavljanja javnega reda prek izvajanja prostorskega načrtovanja, preprečevanja nezakonitih gradenj ter varstva pravic drugih v smislu osebne varnosti vseh prisotnih na lokaciji in v njeni okolici. Naselje je bilo požarno nevarno – leta 2014 sta se zgodila dva požara – in ni izpolnjevalo varnostnih, sanitarnih ali gradbenih standardov.

Vprašanje sorazmernosti posega je sodišče presojalo tako s procesnega kot vsebinskega vidika. Glede procesne plati je poudarilo, da morajo biti procesna jamstva, dostopna posamezniku, še posebej pomembna pri presoji, ali je država ostala znotraj mejne presoje pri določanju regulatornega okvira. Sodišče mora preizkusiti, ali je bil postopek odločanja, ki je privedel do ukrepov posega, pošten in takšen, da je zagotavljal ustrezno spoštovanje interesov, ki jih posamezniku varuje 8. člen. Pri tem je treba posebej upoštevati ranljiv položaj Romov kot manjšine, kar pomeni, da je potrebno njihovim potrebam in drugačnemu načinu življenja nameniti posebno pozornost tako v ustreznem regulatornem okviru kot pri odločanju v posameznih primerih.

Odločilno pomanjkljivost postopka sodišče vidi v tem, da pritožnikom ni bil priznan status stranke v upravnem postopku, da niso bili obveščeni o odločbah, sprejetih v njihovi zadevi, in so bili prikrajšani za možnost uveljavljanja svojih pravic ter uporabe rednih pravnih sredstev zoper sprejete ukrepe. Čeprav sodišče ne izključuje, da bi upravna sodišča – če bi imeli priotžniki status stranke in možnost neposrednega uveljavljanja argumentov o možnih učinkih rušenja na njihove pravice po EKČP – lahko jasno opredelila cilje, ki jih zasledujejo odredbe o rušenju, posameznike, ki jih te prizadenejo, in ukrepe za zagotovitev sorazmernosti. Ker pa priotžniki niso bili obveščeni o predvidenem rušenju, niso mogli od upravnih organov ali sodišč zahtevati preizkusa sorazmernosti pred odreditvijo rušenja. Posledično niso mogli doseči, da bi organi učinkovito preučili njihove argumente o tveganju za brezdomstvo in njegovih posledicah za zasebno in družinsko življenje.

Pomembno vprašanje je tudi, ali so organi ublažili učinke odrejenega ukrepa, kar se nanaša tako na način načrtovanja in izvedbe rušenja kot na možnost predhodne preselitve pritožnikov. Udeležba pritožnikov v postopku glede nezakonite gradnje bi jim omogočila, da se rušenje načrtuje tako, da bi imeli razumen čas za pospravitev naselja in selitev drugam ter da bi prejeli formalno in pravočasno opozorilo o datumu rušenja. To bi jim dalo priložnost za pripravo, zmanjšalo napetosti in materialne izgube. Čeprav so občinski delavci in delavci nevladnih organizacij pritožnike obveščali o postopku in odredbah, se zdi, da jim ni bilo zagotovljeno nobeno formalno ali pisno obvestilo. Neformalen in nedokumentiran značaj komuniciranja skupaj z zgodovino neukrepanja organov je lahko pričakovano pripeljal – in tudi je – do tega, da pritožniki teh opozoril niso jemali resno. Rušenje je bilo zato za pritožnike nekaj nepričakovanega, kar jim je povzročilo tesnobo in še večji občutek marginalizacije. Glede načina izvedbe so bili osebni predmeti, hišni ljubljenčki in objekti materialne vrednosti uničeni ali odvrženi na lokacijo, o kateri pritožniki niso bili obveščeni.

Sodišče je potrdilo, da so pritožniki prejeli pravočasne ponudbe nadomestne in na videz ustrezne nastanitve ter finančne pomoči, prav tako so jim bila nudena splošna pomoč in spodbude za izboljšanje njihovega socialnega položaja prek jezikovnih tečajev in registracije na zavodu za zaposlovanje. Oklevanje pritožnikov, da bi izkoristili te ponudbe, je prispevalo k njihovi brezdomnosti takoj po rušenju. Več pritožnikov se je naposled odločilo izkoristiti dolgoročni stanovanjski program, vzpostavljen v sodelovanju med lokalnimi oblastmi in nevladnimi organizacijami.

Sodišče je sklenilo, da organi v obravnavani zadevi niso zagotovili, da bi bil postopek odločanja skladen s standardi EKČP. Člen 8 EKČP je bil kršen, ker izvršitev odredb o rušenju ni vključevala zagotovila udeležbe pritožnikov v postopku, ki je privedel do izdaje odredb, ali preizkusa sorazmernosti predlaganih odredb, kar je vodilo do postopka odločanja, ki ni ponujal jamstev pred nesorazmernim posegom.

Sodnika Wojtyczek in Poláčková sta v ločenem mnenju izrazila nestrinjanje z dopustnostjo pritožbe in ugotovitvijo kršitve. Po njunem mnenju je bil domači postopek sicer pomanjkljiv, ker pritožniki niso bili zaslišani, vendar je bilo to pomanjkljivost mogoče odpraviti naknadno. Pritožniki so ostali pasivni in niso uporabili nobenega od sredstev, ki jih je navedla vlada – ponovnega začetka upravnega postopka, razglasitve odločb za nične ali protidiskriminacijskega postopka po zakonu o enakem obravnavanju. Čeprav vlada ni predložila primerov domače sodne prakse za podobne situacije, tudi pritožniki niso dokazali obstoja sodne prakse, ki bi ta sredstva izkazala za neučinkovita. Zgolj dvom o uspehu določenega pravnega sredstva prosilcev ne oprosti njegove uporabe. Glede vsebine sta se strinjala z legitimnostjo ciljev in oceno, da pritožniki niso izkoristili pravočasno ponujene primerne nadomestne nastanitve, kar je prispevalo k njihovi brezdomnosti. Po njunem mnenju odredba o rušenju ni predstavljala nesorazmernega posega. Organi pri odrejanju rušenja hiš po sodni praksi ESČP niso dolžni izvajati sistematičnega preizkusa sorazmernosti po uradni dolžnosti, temveč morajo domača sodišča preučiti ustrezne argumente glede sorazmernosti posega, ki jih je uveljavljal pritožnik. Z navedenimi pravnimi sredstvi bi pritožniki lahko poskušali predstaviti svoje argumente o tveganju za brezdomstvo in dosegli njihovo učinkovito upoštevanje pri preizkusu sorazmernosti. Pristop večine po njunem mnenju predstavlja odmik od načela subsidiarnosti in sodne prakse ESČP o izčrpanju pravnih sredstev ter bo spodbudil druge pritožnike, da ostanejo pasivni na domači ravni.

Zadeva Caldarar potrjuje pravico pripadnikov ranljivih skupin do postopkovnih jamstev tudi v primerih nezakonitih gradenj. Čeprav slovenska pravna ureditev graditve in rušenja ni neposredno primerljiva s poljsko, pa odločitev opozarja na splošno obveznost zagotovitve procesnih pravic tudi tistim, ki nimajo formalnega pravnega naslova do nepremičnine, a imajo z njo dolgoročne in dejanske povezave. Posebej pomembna je ugotovitev, da morajo imeti prizadeti možnost sodelovanja v postopku, ki lahko vodi do rušenja njihovih stanovanj, ne glede na nezakonitost gradnje, saj lahko le tako organi opravijo ustrezno presojo sorazmernosti posega v zasebno in družinsko življenje. Odločitev poudarja, da mora biti ranljiv položaj manjšin upoštevan tako v regulatornem okviru kot pri odločanju v posameznih primerih ter da morajo biti procesna jamstva zagotovljena še zlasti takrat, ko gre za ukrepe z daljnosežnimi posledicami za način življenja in družinske vezi. Rušenje brez predhodnega obvestila in možnosti priprave predstavlja kršitev tudi takrat, ko država ponudi nadomestno nastanitev, saj postopkovna nepravilnost sama po sebi onemogoča ustrezen preizkus sorazmernosti in zaščito pred nesorazmernim posegom.

IUS-INFO