Ustavnopravno nesprejemljivo je, če je stopnja nedoločnosti pravnega pojma sama po sebi previsoka. V primeru drugega odstavka 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (ZMVN-1) gre za tak položaj, je zapisalo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-262/19 z dne 6. 4. 2023. Drugi odstavek 12. člena ZMVN-1 je zato razveljavilo.
Merilo ustavnosodne presoje
Ustavno sodišče je najprej obširno pojasnilo, da preizkus izpodbijanih določb ZMVN-1 z vidika ustavnih načel odpira izhodiščno dilemo, ali preizkus opraviti z vidika 147. člena Ustave Republike Slovenije (URS) ali z vidika drugega odstavka 120. člena v povezavi z 2. členom URS. Skupina poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju: predlagateljica) je po povzemanju Ustavnega sodišča izpodbijanim določbam očitala neskladje s 147. členom URS, ki določa, da država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Po ustaljeni ustavnosodni presoji URS s to določbo ureja načelo zakonitosti na davčnem področju, iz določbe pa izhajata dve zahtevi: (1) zahteva, da je predpisovanje davkov pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom, ter (2) zahteva, da mora biti že iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega zavezanca. Tako 147. člen URS na davčnopravnem področju združuje splošno zahtevo po urejanju pravic in dolžnosti z zakonom, ki izhaja iz 87. člena URS, ter zahtevo po jasnosti in določnosti zakonov, ki izhaja iz 2. člena URS. Iz ustaljene ustavnosodne presoje prav tako izhaja, da je 147. člen URS specialna določba v razmerju do načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena URS, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov, je razlogovalo Ustavno sodišče.
Dalje je zapisalo, da je presoja zakona po merilih iz 147. člena URS po naravi stvari mogoča le, kadar je izpodbijan davčni zakon. Glede na to, da iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da pojem predpisovanja davkov iz 147. člena URS ne zajema samo uvedbe davka, temveč tudi določitev elementov davčne obveznosti, torej predmeta obdavčitve, davčne osnove, davčnih zavezancev in davčne stopnje, je za davčni zakon treba šteti tudi zakon, ki ureja le katerega od elementov obdavčitve, četudi samega davka ne uvaja oziroma ne določa tudi preostalih elementov davčne obveznosti, je razložilo Ustavno sodišče. Ocenilo je, da gre v obravnavani zadevi za tak primer. Po presoji Ustavnega sodišča je bil namreč ZMVN-1 očitno sprejet zlasti za potrebe uvedbe davka na nepremičnine in z namenom, da bo na njegovi podlagi določena posplošena vrednost nepremičnin služila kot podlaga za določitev davčne osnove davka na nepremičnine, če bo uveden, ter ima zato delno davčno naravo.
Ustavno sodišče je nadalje izpostavilo, da presoja z vidika 147. člena URS odpira vprašanje, ali so zahteve, ki izhajajo iz te ustavne določbe, strožje kot zahteve, ki izhajajo iz drugega odstavka 120. člena URS v povezavi z 2. členom URS. V zvezi s tem je med drugim zapisalo, da podobno kot drugi odstavek 120. člena URS tudi 147. člen URS zakonodajalcu ne preprečuje, da del pravnega urejanja prepusti izvršilni veji oblasti. To še posebej velja v primerih urejanja strokovnih tehničnih vprašanj, ki po svoji naravi niso primerna za zakonsko urejanje. Zato je po mnenju ustavnih sodnikov treba tudi v primeru davčnih zakonov odgovor na vprašanje, kako podrobno ter jasno in določno mora zakonodajalec urediti vsakega od elementov obdavčitve, povezati s pomenom vsebine, ki jo davčni zakon ureja, oziroma z učinkom, ki ga ima davčni zakon na temeljne pravice. Davčni zakoni po naravi stvari vplivajo na premoženjsko sfero posameznikov, ki jo varuje 33. člen URS, zato je strogost navedenih zahtev v bistvenem odvisna od intenzivnosti davka na premoženjsko sfero, je pojasnilo Ustavno sodišče. V okoliščinah obravnavne zadeve, ko tega učinka ni mogoče oceniti, ker davek na nepremičnine v trenutku odločanja ni uveden, je Ustavno sodišče izhajalo iz predpostavke, da je intenzivnost učinka, ki ga ima davek na premoženjsko sfero posameznikov, v prvi vrsti odvisna od stopnje davka, ne od davčne osnove. Izhajalo pa je tudi iz predpostavke, da bo davek na nepremičnine, če bo uveden, lastnino obremenjeval na način, ki ga predvideva že 67. člen URS, po katerem mora imeti lastnina tudi gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo. Iz te ustavne določbe izhaja, da so že po URS sestavni del vsebine lastninske pravice tudi določena premoženjska bremena, to pa glede na ustaljeno ustavnosodno presojo tudi pomeni, da davek, ki je določen v tem okviru, ne pomeni posega v pravico do lastnine iz 33. člena URS, če vanjo ne posega prekomerno, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Glede na opisano je presojo izpodbijanih določb ZMVN-1, kolikor se z njimi ureja množično vrednotenje nepremičnin za namene obdavčenja, opravilo z vidika 147. člena URS, pri čemer ni šlo za vsebinsko najstrožjo presojo, ki je pridržana le za primere omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Protiustavnost drugega odstavka 12. člena ZMVN-1
Po presoji Ustavnega sodišča je utemeljen očitek predlagateljice o protiustavnosti drugega odstavka 12. člena ZMVN-1, ki določa, da se za določanje modelov vrednotenja ne uporabijo tisti podatki o tržnih cenah in tržnih najemninah, ki jih ni mogoče pojasniti na podlagi trenutnih značilnosti trga nepremičnin in trendov gibanja trga nepremičnin oziroma izražajo upoštevanje takih značilnosti nepremičnine, ki jih glede na načela tega zakona v model vrednotenja ni mogoče vključiti.
Ustavno sodišče je zapisalo, da je določba drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 oblikovana tako, da oblikovalcu modela ne daje možnosti izbire, ali bo določen podatek o tržni ceni ali tržni najemnini uporabil ali ne, temveč ga zavezuje, da ga ne uporabi, če so izpolnjeni v določbi navedeni pogoji. Ne gre torej, tako Ustavno sodišče, za to, da bi določba oblikovalcu modelov podeljevala pravico odločati po prostem preudarku (diskreciji), temveč za to, da njegovo odločanje veže na uporabo nedoločnih pravnih pojmov (»trenutne značilnosti trga nepremičnin«, »trendi gibanja trga nepremičnin«, »značilnosti nepremičnine, ki jih glede na načela tega zakona v model vrednotenja ni mogoče vključiti«). V povezavi s tem je Ustavno sodišče zapisalo, da je že pojasnilo konceptualno različnost odločanja po prostem preudarku (diskreciji) in odločanja na podlagi nedoločnih pravnih pojmov: drugače od prostega preudarka, pri katerem zakonodajalec zamejuje okvir dopustnih pravnih posledic, nedoločni pravni pojmi opredeljujejo zakonski dejanski stan. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da uporaba nedoločnih pravnih pojmov v predpisih sama po sebi ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena URS. Naloga pristojnega organa v primeru uporabe take pravne norme je, da v konkretnih primerih z uporabo metod razlage pravnih norm nedoločnemu pravnemu pojmu da vsebino, ki je v skladu z URS in zakonom. Vendar ima takšno vsebinsko polnjenje nedoločnega pravnega pojma tudi svojo mejo. Ustavnopravno nesprejemljivo je, če je stopnja njegove nedoločnosti sama po sebi previsoka. Ustavno sodišče pa je ocenilo, da gre v primeru drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 prav za tak položaj, saj organu vrednotenja dopušča sklicevanje na več nedoločnih pravnih pojmov oziroma kombinacijo teh pojmov, s čimer mu dopušča preširoko polje presoje. Hkrati pa po mnenju Ustavnega sodišča ni jasno, kakšen cilj naj bi organ vrednotenja z izključevanjem posameznih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah sploh uresničeval. Po prepričanju Ustavnega sodišča je mogoče celo ugotoviti, da bi s preširoko razlago teh pojmov lahko deloval v nasprotju s temeljnim ciljem ZMVN-1, ki je v ocenjevanju tržne vrednosti. Očitno je namreč, da tržna vrednost ni statičen, temveč dinamičen pojem. Trg nepremičnin ima vedno lahko določene »trenutne značilnosti« in »trende gibanja«, ki naj bi jih ocena tržne vrednosti nepremičnin poskušala odkriti, ne zanikati, je bilo kritično Ustavno sodišče. Zato je drugi odstavek 12. člena ZMVN-1 razveljavilo. Ob tem pa je pojasnilo, da razveljavitev te določbe sicer ne pomeni, da je oblikovalec modelov vrednotenja pri njihovem oblikovanju dolžan uporabiti prav vse podatke o tržnih cenah in najemninah, temveč da bo moral uporabiti tiste podatke, ki ustrezajo opredelitvam iz 15. in 16. točke 2. člena ZMVN-1, torej vse tržne cene in najemnine, ki odražajo ceno iz pogodbe, ki je bila brez prisile sklenjena med skrbnima in medsebojno nepovezanima strankama na prostem trgu.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
