Prikrito subvencioniranje Lekarne Ljubljana: ko saga postane le še žalostna telenovela

No, pa smo spet sredi že večkrat preigrane evropske sage o Lekarni Ljubljana (LL), točneje pri njenem že tretjem polčasu, ko je zopet na potezi Komisija, pa čeprav je ta LL tako leta 2016 kot tudi 2020 (v postopkih pred SEU) že skorajda podelila odvezo. Vprašanje pa je, ali bo slovenska obramba po dveh zaporednih porazih pred tribunali Sodišča EU, najprej leta 2022,¹ nato pa še dve leti pozneje,² v času, ki ji je še na voljo, sploh še zmogla z (morda) kakšno novo strategijo ubraniti, kar se sploh še rešiti da …

Evropska komisija je 4. marca 2026 Republiki Sloveniji izdala poziv o predložitvi argumentov na podlagi člena 108(2) PDEU v zadevi Državna pomoč SA.43546 (2025/C) (ex 2016/FC) – Domnevna pomoč Lekarni Ljubljana, C/2026/1286. Kleč celotnega zapleta je razmeroma preprosta. Lekarništvo kot panoga je na Slovenskem vse od leta 1992, tj. od uveljavitve prvotnega ZLD,³ dejavnost sobivanja javnega in zasebnega, tj. javnih lekarniških zavodov in zasebnih lekarn. In med prvimi ni večjega od LL, ki je daleč največji tovrstni javni zavod v Sloveniji, saj svojo dejavnost opravlja v kar 55 lekarnah ter podružnicah, in to tudi daleč izven Ljubljane. Seveda pa takšen obseg (in položaj) ni kaj prida povšeči (zasebni) konkurenci. Poštena konkurenca je namreč precej otežena, če moraš na eni strani dati več kot pol zaslužka za najemnino, tvoj (javni) konkurent pa v tvoji neposredni bližini od občine dobiva prostore malodane zastonj, zlasti pod krinko prenosa sredstev »v upravljanje«, recimo.

No, na koncu pa se je nekdo le opogumil in je Komisiji kot varuhinji pogodb EU, s tem pa tudi konkurence na notranjem trgu, 2016 uradno prišepnil, da je LL že od »pamtiveka« deležna nedovoljene državne pomoči v smislu člena 107 PDEU.⁴ A se je Komisija, zanimivo, v pritožbi postavila na stran LL, saj je prisluhnila predvsem argumentom slovenske strani, katerih moč in prepričljivost je v nadaljevanju postopkov pred Sodiščem EU počasi, a zanesljivo vse bolj kopnela.

No, če celotno večletno (tudi) sodno odisejado strnemo v kratek povzetek, postane jasno, da je pritožnikom⁵ od vseh štirih prvotno vtoževanih razlogov⁶ preostal zgolj en sam, ki pa nikakor ni brez teže in pomena, saj se zagotovo meri v vsaj nekaj milijonih.⁷ Gre namreč za vprašanje, ali je bil prenos sredstev v korist oziroma v »upravljanje« LL, ki je bil opravljen:

(1) bodisi ob ustanovitvi njene pravne predhodnice leta 1979;

(2) bodisi pozneje, predvsem med letoma 2004 in 2009 s prenosom v njeno upravljanje skupaj treh nepremičnin, in sicer prostorov na Kvedrovi 20, Komenskega 11 in Trgu Komandanta Staneta 8 (vse Ljubljana),

nedopustna državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

Kar zadeva (1), velja najprej poudariti, da se je LL sprva ustanovila kot »p. o.«, tj. kot organizacija združenega dela (OZD) v planskem gospodarstvu nekdanje skupne jugoslovanske države, in kot taka ni mogla biti lastnica (državno) dodeljenega premoženja, marveč ga je lahko zgolj upravljala, medtem ko je (ljubljanska) občina ohranila lastništvo nad temi sredstvi. Vse to se je najprej spremenilo 1991, ko je bil uveljavljen ZZ⁸ in LL je iz OZD postala javni lekarniški zavod s pravico ponujanja blaga in storitev v tržnem gospodarstvu. LL pa je leto pozneje z uveljavitvijo že omenjenega ZLD na področnem trgu dobila še konkurenco (lekarniških) zasebnikov. MOL je nato leta 1997 to preobrazbo LL na podlagi pripadajočega odloka še uradno potrdilo.⁹ A ker je tovrstna formalnopravna transfiguracija vključevala tudi neposreden prenos precejšnjega dela premoženja, ki ga je imela LL do tedaj »zgolj« v upravljanju, sedaj tudi v njeno last (in to brez očitne odmene), se je celotna zadeva seveda začela precej zapletati. LL namreč ne posluje zgolj v Ljubljani, marveč se njenih 55 izpostav nahaja v vsaj še 15 drugih občinah. Komisija je prvotno štela, da je prenos sredstev na LL OZD v letu 1979 predstavljal obstoječo pomoč, tj. pomoč, ki je bila LL podeljena pred pristopom Slovenije k EU in je posledično dopustna,¹⁰ 1997 pa je bila ustanovitev LL kot javnega zavoda zgolj upravne narave, kar pomeni, da s tem ni prišlo do spremembe te pomoči. Kar zadeva sredstva pod (2), ki jih je LL pridobila v upravljanje po letu 1979, pa je Komisija leta 2016 in 2020 štela, da so bila ta pridobljena pod tržnimi pogoji, kar seveda spet negira svojstvo državne pomoči. No, dve sodni odločitvi iz Luksemburga sta Komisijo le prepričali, da se tako glede (1) kot tudi glede (2) res prekleto moti. Ali pač?

V ponovljenem in še ne zaključenem (upravnem) postopku, katerega del je sedaj tu obravnavani uradni poziv z dne 4. marca 2026, pa je seveda Komisija popolnoma obrnila ploščo. Sedaj je vse, tako ukrepi Slovenije pod (1) kot tudi pod (2), vsaj preliminarno gledano v dvomu – nedovoljena državna pomoč. Če seveda slovenske oblasti v (sedaj) pičlem mesecu ne podajo dodatnih argumentov, ki bi to premiso učinkovito spodbili. Te so se do sedaj branile češ, saj je vse našteto obstoječa, s tem pa dopustna državna pomoč, a je seveda vprašanje, če bo to še vedno zadostna obramba, saj je Komisija vse dosedanje slovenske argumente, kot se je pred nekaj mandati slikovito izrazil nek slovenski politik, zrezala kot ubogo pregovorno salamo.¹¹ Najprej velja poudariti, da je treba za obstoj državne pomoči po členu 107(1) PDEU izpolniti pet pogojev, ki morajo biti podani kumulativno, in sicer da gre pri tem za ukrep, ki:

1. je bil dodeljen podjetju, ki opravlja gospodarsko dejavnost;

2. ga je mogoče pripisati državi in je financiran iz državnih sredstev;

3. daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga;

4. je po svoji naravi selektiven in

5. izkrivlja konkurenco ter vpliva na trgovino med državami članicami.

»Podjetje« in »gospodarska dejavnost« sta pri tem avtonomna pojma prava EU, kar pomeni, da je za njihovo opredelitev merodajno to pravo, ne pa pravo držav članic. To pomeni, da je opredelitev (zlasti) nekega subjekta kot »podjetja« odvisna od narave njegove dejavnosti, in to ne glede na njegov pravni status ali način financiranja.¹² Neka dejavnost pa je »gospodarska«, če je ta splošno gledano gospodarske narave, kadar vključuje ponujanje blaga in storitev na trgu. Pridobivanje dobička pri tem ni bistvenega pomena. Komisija je sicer odprta za protiargumente, a vseeno trenutno šteje, da je LL gospodarsko podjetje, saj vsaj del svojega asortimaja izdelkov (tj. predvsem farmacevtske in parafarmacevtske izdelke) ponuja na trgu, pri čemer s pozivom naslavlja Slovenijo in druge interveniente, da predložijo dodatne informacije in dokaze v podporo tej ugotovitvi ali proti njej. Kar pa zadeva preostale štiri pogoje, jih je Komisija obravnavala ločeno glede na razmere pod (1) in (2).

Kar zadeva (1), tj. sredstva, ki so bila LL dodeljena leta 1979, je jasno, da LL OZD ni bila »podjetje«, zavod LL pa je bil »podjetje«, saj je imel že leta 1991 možnost ponujanja blaga in storitev na trgu. Kar zadeva pogoj selektivne prednosti, tj. državne prednosti določenemu podjetju, Komisija šteje, da je ta podan, saj LL glede na do sedaj razpoložljive informacije za sredstva, ki jih je prejela v upravljanje, ni plačala nobenega nadomestila, kar pod običajnimi tržnimi pogoji ne bi bilo mogoče. Enako velja za pomislek, ali bi zasebni udeleženec na trgu privolil v brezplačen prenos svojih sredstev v upravljanju v zameno za del prihodnjega dobička LL. Ta ukrep je prav tako mogoče pripisati državi, saj je bil dodeljen iz občinske »vreče« MOL-a, ki je javni subjekt, izpad njenih prihodkov pa je breme države oziroma predstavlja izpad državnih sredstev. Pogoj izkrivljanj konkurence je prav tako podan, saj je bila LL zaradi brezplačne uporabe sredstev v upravljanju deležna ugodnosti, ki niso na voljo drugim konkurenčnim lekarnam in jih tudi ne bi bil deležen zasebni subjekt. Tak ukrep pa hkrati tudi vpliva na čezmejno trgovino, saj predstavlja prednost, ki po svoji naravi lahko oteži vstop drugih gospodarskih subjektov na trg, in tudi iz drugih članic. Skratka, če ne bo novih utemeljenih (proti)dokazov, je šteti, da je bila LL od leta 1991 deležna državne pomoči, čeprav je dejansko ta sredstva upravljala že od leta 1979.

Glede (2), tj. sredstev, ki jih je bila LL deležna po letu 1979, pa se je Komisija opredelila tudi do vseh treh omenjenih nepremičnin v Ljubljani, ki jih je tako ali drugače pridobila oziroma vzela v najem LL. Glede prve nepremičnine, ki jo je LL od MOL-a najela pod dokaj ugodnimi pogoji (tj. občinski ukrep 60-odstotnega znižanja najemnine za te prostore),¹³ je Komisija preliminarno ocenila, da gre za selektivno prednost, saj takšno znižanje nedvomno lahko predstavlja gospodarsko korist, ki bi jo LL le stežka ali praktično nemogoče pridobila pod tržnimi pogoji. Vprašanje je še, ali bi bila morda že osnovna višina najemnine na trgu sploh sprejemljiva za kakega drugega ljubljanskega najemodajalca v podobnih okoliščinah. Pripisljivost ponovno ni pod vprašanjem, saj gre pri tovrstnem manku najemnine spet za izpad občinskih, s tem pa državnih sredstev. Tako se tudi izkrivlja konkurenca, saj takih pogojev – če ne bo dodatnih pojasnil, navedb in dokazov, ki izkazujejo nasprotno – niso bile deležne niti konkurenčne zasebne lekarne, ovira pa tudi vstop udeležencev iz drugih članic na zadevni trg, če tudi ti niso deležni tega »bonusa«. Kar pa zadeva še preostali dve nepremičnini, ki ju je LL sprva imela v brezplačnem upravljanju, nato pa jih je odkupila, je situacija podobna. Čeprav je bila pri LL še pred odkupom obeh prostorov zavezana pokriti stroške vzdrževanja in obnove brez možnosti refundacije, že dejstvo, da LL ni plačevala nobenega nadomestila za uporabo, kar seveda vsaj pod tržnimi pogoji verjetno ne bi bilo mogoče, kaže na to, da ji je bila s tem dodeljena selektivna prednost na trgu. Poleg tega še vedno ni jasno, ali je znesek, ki ga je LL porabila za obnovo in vzdrževanje prostorov, dejansko presegel tudi višino tržne najemnine zanje.¹⁴ Pripisljivost, ponovno, ni vprašanje, gre za potencialni izpad državnih prihodkov, prav tako teh ugodnosti bržkone ne bi bil deležen vsak konkurent LL, bodisi doma bodisi iz tujine. Skratka, zdi se, da je povsod državna pomoč podana.

Na koncu pa je treba omeniti še razliko med tem, kdaj je treba za slovenske subjekte tovrstno pomoč šteti kot obstoječo (in s tem dopustno) ali pa novo, ki sicer nujno ni nedopustna, ampak so upoštevne izjeme tu izredno ozke sape. No, tu pa nastopi usoda, in sicer pristop Slovenije k EU. V Prilogi IV k Aktu o pristopu k EU¹⁵ je določeno, da se kot obstoječa pomoč štejejo vsi ukrepi, ki so bili podeljeni pred 10. decembrom 1994, kot nova pomoč pa se štejejo tako vse poteze države, ki so bile opravljene po tem datumu, kot tudi vsakršna sprememba že obstoječe pomoči, če ta ni bila zgolj formalne ali strogo upravne narave. Izjema pa so tudi vse pomoči, ki se štejejo kot nove, a je od njihove podelitve preteklo deset let. No, kar zadeva pomoč LL pod (1), Komisija šteje, da je ta pomoč »nova« že zato, ker je leta 1997, tj. po 10. decembru 1994, LL OZD nasledil zavod LL. S tem se je spremenil tudi upravičenec do ukrepa, kar pomeni, da se je obstoječa pomoč (zadostno) spremenila do te mere, da je s tem postala »nova«. Če seveda ne bo ustreznih protiargumentov. Zato Komisija poziva Slovenijo in druge zainteresirane strani, naj ji v zvezi s tem predložijo dodatne informacije...

Nadaljevanje članka za naročnike >> Zoran Skubic: Prikrito subvencioniranje Lekarne Ljubljana: ko saga postane le še žalostna telenovela

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 12, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
------------------------------