Pravna narava Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja

Uvod

Vrhovno sodišče je uvodno pojasnilo, da je Upravno sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) s sklepom pritožničino tožbo zoper Uredbo zavrglo. Zoper ta sklep pa je pritožnica vložila pritožbo.

Razlogovanje Vrhovnega sodišča

Po presoji Vrhovnega sodišča je Upravno sodišče pravilno presodilo, da izpodbijane Uredbe oziroma njenih določb (konkretno 2. in 3. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa, in kot tak akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

Vrhovno sodišče je dalje razložilo, da je toženka izpodbijano Uredbo sprejela na podlagi določbe 8. člena, 1. točke 9. člena in 14. člena Zakon o kontroli cen (ZKC) v zvezi z 2. členom Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen.

Zapisalo je, da je že Upravno sodišče pravilno pojasnilo, da iz 157. člena Ustave Republike Slovenije (URS) ter 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Vrhovno sodišče je poudarilo, kot je opozorilo tudi Upravno sodišče, da je že večkrat sprejelo stališče, da mora biti pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 (če naj bi urejal posamična razmerja) ciljni krog oseb določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov in so v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Za presojo, ali izpodbijana Uredba ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Vrhovno sodišče je v svoji dosedanji sodni praksi že večkrat poudarilo, da pogoj, da določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma da neposredno posega v pravni položaj osebe, in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta. Po drugi strani je za predpise značilno, da se nanašajo na nedoločen oziroma nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njihove veljavnosti. Vrhovno sodišče se je ob tem sklicevalo na sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi 25/62 (Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti), v kateri je opredelilo t. i. Plaumannov test. Po njem »osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena«.

Vrhovno sodišče je poudarilo, da je Vlada naslovnike izpodbijane Uredbe opredelila v drugem odstavku 1. člena, in sicer je navedla, da velja »za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje v skladu z 61. in 62.b členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ)«. Že iz te dikcije je po mnenju Vrhovnega sodišča razvidno, da se pravila vzpostavljajo za vse zavarovalnice, ki ponujajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pri čemer opredelitev naslovnic ne zajema dodatnih, specifičnih lastnosti, ki bi navzven zagotavljale prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene pravne osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom. Pri presoji pravne narave Uredbe je tako odločilna njena dejanska vsebina, in ne ozadje, ki je vodilo k njenemu sprejetju, oziroma namen toženke, ki ga je mogoče razbrati iz gradiva k predlogu sklepa Vlade. Niti manjše število zavarovalnic, ki so v času njene izdaje (lahko) izvajale dopolnilno zdravstveno zavarovanje, samo po sebi in ob pomanjkanju navedbe specifičnih konkretnih lastnosti pritožnice, ki bi slednjo kot naslovnico Uredbe ločevale od drugih zavarovalnic, ki izvajajo to dejavnost, ne omogoča sklepanja, da gre pri izpodbijani Uredbi za posamični upravni akt, je bilo jasno Vrhovno sodišče.

Po presoji slednjega je Upravno sodišče zato pravilno navedlo, da Uredba ureja nedoločeno število primerov in ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilnih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti izpodbijane Uredbe). Poleg tega, kot je navedlo Vrhovno sodišče, niti ne gre za urejanje posamičnega razmerja med pritožnico in državo, temveč za urejanje razmerij med zavarovalnicami in njihovimi zavarovanci, ki ga Vlada zagotavlja z ukrepom kontrole cen. Izpodbijana Uredba torej ne ureja posamičnega razmerja, marveč določa ukrep Vlade, sprejet na podlagi ZKC.

Zaključek

Ker je torej tudi po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana Uredba predpis, ki ne ureja posamičnega razmerja, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep Upravnega sodišča.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.