Pravica do prilagoditve plačila za storitve v delovno intenzivnih panogah zaradi zimskega regresa

Pri razvijanju pravne argumentacije o tem, ali uvedba zimskega regresa predstavlja podlago za povišanje pogodbenega plačila, se soočimo z diametralno nasprotnimi stališči. Na eni strani so argumenti izvajalcev, ki poudarjajo izjemnost in nepredvidljivost novega finančnega bremena, na drugi pa restriktivna interpretacija države, ki naj bi s tem varovala stabilnost javnofinančnih izdatkov in integriteto postopkov javnega naročanja. Direktorat za javno naročanje je izdal stališče,² s katerim poskuša vnaprej omejiti pričakovanja izvajalcev po povišanju plačila za storitve. V svojem tolmačenju zavzema restriktivno stališče, da določbe ZPZR, ki urejajo pravico do zimskega regresa, ne predstavljajo okoliščin, ki jih skrben naročnik ne bi mogel predvideti v smislu 3. točke prvega odstavka 95. člena ZJN-3.³ Nato pa stopnjuje svojo interpretacijo s pojasnilom, da v primerih, ko povišanje stroškov zaradi regresa doseže prag nevzdržnosti po 112. členu OZ,⁴ rešitev ni povišanje cene, temveč razveza pogodbe.

Nasprotni takšnemu stališču so argumenti v prid nepredvidljivosti in nujnosti prilagoditve plačil, ki izhajajo iz narave in dinamike sprejetja ZPZR. Glavni argument izvajalcev je, da zimski regres po svoji vsebini ni zgolj redna ali pričakovana uskladitev stroškov dela, temveč kvalitativno nov institut – zakonsko obvezen trinajsti dohodek, ki je bil uveden nenadno in brez predhodnega postopnega prilagajanja. Za razliko od minimalne plače, kjer so trendi rasti vnaprej znani ali vsaj pričakovani, uvedba povsem nove materialne pravice v višini polovice minimalne plače sredi ali proti koncu proračunskega leta predstavlja zunajsistemski poseg v stroškovno strukturo.

Dodaten argument za povišanje cen izhaja iz načela enakopravne obravnave in sistemske konsistentnosti ZPZR. Zakonodajalec je v 13. in 14. členu ZPZR izrecno priznal, da uvedba zimskega regresa predstavlja takšno finančno breme, ki ga subjekti javnega sektorja ne morejo pokriti iz obstoječih sredstev, zato je zanje predvidelo dodatno financiranje iz proračuna. Če država kot naročnik priznava, da njeni lastni organi in zavodi potrebujejo dodatna sredstva za kritje tega stroška, je pravno in logično težko vzdržna teza, da za zasebne izvajalce v delovno intenzivnih panogah isti strošek predstavlja zgolj običajno poslovno tveganje.

Pri pogodbah, sklenjenih na podlagi postopkov javnega naročanja, se izvajalci soočajo z dvojnim preizkusom oziroma t. i. kumulativnim izpolnjevanjem dveh filtrov. Prvi je obligacijskopravni, ki ga določa OZ in preverja, ali sploh obstaja obligacijskopravna podlaga za spremembo plačila (cene) oziroma razvezo pogodbe. Drugi pa je javnopravni filter po ZJN-3, ki naročniku prepoveduje sklenitev aneksa, če sprememba ne sodi v izrecno dovoljene primere dopustnih modifikacij iz 95. člena zakona, četudi bi obligacijsko pravo takšno spremembo sicer dopuščalo.

Če narava razmerja ustreza podjemni pogodbi kot pri storitvah čiščenja, varovanja ali upravljanja, bosta za presojo upravičenosti povišanja pogodbene cene prišli v poštev določbi 642. in 643. člena OZ, ki v podjemni pogodbi urejata določitev plačila in izplačilo. V 642. členu OZ je določeno, da se plačilo določi s pogodbo, v 643. členu pa, kdaj sme izvajalec zahtevati višje plačilo od dogovorjenega. Pri podjemni pogodbi namreč OZ ne uporablja izraza »cena del« kakor denimo pri gradbeni pogodbi, temveč izraz »plačilo«. V 643. členu v zvezi s povišanjem prvotno dogovorjenega plačila OZ loči dve različni situaciji:

a) da je bilo plačilo dogovorjeno na podlagi izračuna z izrecnim jamstvom, kjer povišanja načeloma ni mogoče zahtevati, ali

b) da je bilo plačilo dogovorjeno na podlagi izračuna brez izrecnega jamstva, pri čemer OZ zahteva, da mora izvajalec naročnika nemudoma pisno obvestiti, da je prekoračitev neogibna, saj v nasprotnem primeru izgubi kakršnokoli terjatev zaradi večjih stroškov.

OZ v okviru podjemne pogodbe nima posebnega mehanizma za povišanje plačila zaradi rasti cen kalkulativnih elementov (kot ga npr. pozna gradbena pogodba v 655. in 656. členu OZ), temveč za to vprašanje veljata splošni določbi 371. člena OZ, ki ureja načelo monetarnega nominalizma, ter 372. člena OZ, ki določa pravila valorizacije denarnih obveznosti.

Ker bomo izraz »izračun z izrecnim jamstvom« v podjemnih pogodbah videli zelo redko, se najprej zastavlja vprašanje, kako presoditi, ali je bilo plačilo dogovorjeno kot izračun z izrecnim jamstvom ali ne. Sodna praksa dosledno izhaja iz tega, da takšnega izrecnega jamstva ni dopustno domnevati na podlagi splošnih okoliščin (npr. da je izvajalec strokovnjak) ali dejstva, da je ta pripravil ponudbo, temveč se zahteva, da iz pogodbenega dogovora izhaja klavzula, da izvajalec jamči za pravilnost izračuna.⁵ Po mnenju sodišča je takšna klavzula primerljiva s klavzulo »ključ v roke« pri gradbeni pogodbi,⁶ kar pomeni, da je jamstvo izrecno vezano na izračun oziroma predračun v smislu obsega potrebnih ur, števila delavcev, količine materiala ali drugih kalkulativnih elementov. Pri tem je treba opozoriti na ključno vprašanje oziroma razliko, da »izračun z izrecnim jamstvom« ni isto kot fiksna cena, saj fiksnost cen ni sinonim za prevzem tveganja za pravilnost kalkulacijskih postavk, na katerih cena temelji. Dogovor o fiksni ali nespremenljivi ceni je namreč namenjen omejevanju rednih uskladitev cene zaradi tržnih nihanj ali inflacije (t. i. fiksnost v času), medtem ko jamstvo po 643. členu OZ pomeni specifično in izrecno zavezo izvajalca, da v celoti prevzema tveganje za morebitno napačno oceno obsega potrebnih resursov ali stroškov v predračunu.

Ta razmejitev med splošnim tveganjem rasti cen in specifičnim tveganjem pravilnosti izračuna je namreč ključna za ustrezno pravno kvalifikacijo zahtevkov, ki temeljijo na uveljavitvi ZPZR. Ker zimski regres ne predstavlja zgolj splošnega tržnega pritiska, temveč neposredno in konkretno obremenitev osnovne kalkulativne postavke – stroška dela, se moramo vprašati, kateri institut OZ sploh nudi ustreznejši okvir za naslavljanje tega specifičnega stroškovnega šoka. Čeprav bi se na prvi pogled lahko zdelo, da gre za vprašanje ohranjanja vrednosti denarne obveznosti (371. in 372. člen OZ), menim, da je zimski regres treba obravnavati skozi prizmo neogibne prekoračitve izračuna, torej po pravilih 643. člena OZ. Razlog je v tem, da zimski regres ne predstavlja splošnega inflacijskega pritiska, ki bi ga pokrivali indeksi cen, temveč gre za zunajsistemski stroškovni šok, ki neposredno spremeni specifično kalkulativno postavko stroška dela. Ker je izvajalec svojo ponudbeno ceno (plačilo) v postopku javnega naročanja oblikoval na podlagi takrat veljavnih zakonskih stroškov dela, uvedba nove zakonske obveznosti povzroči, da je ta specifični izračun postal neustrezen in neogibno prekoračen. S tega vidika 643. člen OZ izvajalcu nudi ustreznejše pravno orodje, saj mu pod pogojem, da ni podal izrecnega jamstva za pravilnost izračuna in da je naročnika o prekoračitvi nemudoma obvestil, omogoča uveljavljanje dejansko povečanih stroškov, ki so nastali zaradi novega oblastnega posega.

Institut spremenjenih okoliščin kot najmočnejši korektiv

Vendar pa bi bilo tvegano, če bi razpravo o zimskem regresu in pravici do prilagoditve plačila omejili zgolj na izbiro med določbami o valorizaciji (371. in 372. člen OZ) ter pravili o prekoračitvi izračuna (643. člen OZ). Takšno omejevanje bi namreč ustvarilo svojevrstno lažno dilemo, ki spregleda najširši in najmočnejši korektiv obligacijskega prava - splošni institut spremenjenih okoliščin (112.-115. člen OZ). Da so spremenjene okoliščine hierarhično nadrejene celo najstrožjim oblikam podjemnih dogovorov, potrjuje drugi odstavek 643. člena OZ, ki izrecno določa, da niti izračun z izrecnim jamstvom ne izključuje uporabe pravil o razvezi in spremembi pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin.

V pravni teoriji in praksi se prav spremenjene okoliščine pogosto kažejo kot najbolj naravna pot za naslavljanje novih zakonskih stroškov, kadar pogodba ne vsebuje valorizacijske klavzule ali pa njena narava ni strogo vezana na predračunski izračun. Sprejetje ZPZR je po svoji naravi šolski primer oblastnega akta, ki ga stranki ob sklenitvi pogodbe objektivno nista mogli predvideti, se mu izogniti ali ga odvrniti in ki povzroči tako intenziven poseg v ekonomsko ravnotežje, da bi bilo vztrajanje pri prvotno dogovorjenem plačilu očitno nepravično. To pomeni, da pravna podlaga za zahtevo po prilagoditvi plačila obstaja neodvisno od tega, ali se v razmerju sklicujemo na pravila o prekoračitvi izračuna ali ne. Tudi če bi naročnik lahko dokazal, da je izvajalec jamčil za pravilnost svoje cene ali da pogodba ni vsebovala možnosti valorizacije, se ne more izogniti dejstvu, da je država z novim zakonom ustvarila okoliščine, ki presegajo običajno poslovno tveganje izvajalca. Izvajalec se torej lahko primarno nasloni na 112. člen OZ, ki mu omogoča, da ob ugotovitvi nevzdržnosti prvotne cene zahteva razvezo pogodbe, kar pa v praksi – upoštevaje interes obeh strank za nadaljevanje izvajanja storitve – vodi v pogajanja za pravično spremembo pogodbenih pogojev.

Menim, da uvedba zimskega regresa po ZPZR izpolnjuje vse zakonske predpostavke za uporabo instituta spremenjenih okoliščin. Vrhovno sodišče je v zvezi z uporabo instituta spremenjenih okoliščin zaradi sprememb cen na trgu v preteklosti poudarilo, da je treba na normalne oziroma predvidljive spremembe cen računati v okviru normalnega poslovnega rizika. Drugače pa je, če gre za intenziteto sprememb, ki stranko prizadene v takšni meri, da ima naravo očitnega nesorazmerja, neekvivalentnosti vzajemnih pogodbenih dajatev.⁷ Vrhovno sodišče nadalje pri presoji, ali bi stranka spremembe morala upoštevati, uporablja standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika.⁸ Argumente za zaključek, da je uporaba instituta spremenjenih okoliščin pri uvedbi zimskega regresa dopustna, je mogoče zgraditi na štirih ključnih stebrih, ki sledijo uveljavljeni doktrini Vrhovnega sodišča RS o regulatornih spremembah, izredni intenziteti posledic in porušeni ekvivalenci pogodbenih dajatev.

Prvič, gre za zunanjo, prisilno in normativno spremembo, ki je povsem neodvisna od poslovne volje ali ravnanja izvajalca, saj gre za poseg oblasti. Obveznost izplačila zimskega regresa ne izvira iz podjetniške odločitve o nagrajevanju ali iz pogajanj s socialnimi partnerji, temveč je neposredno naložena z zakonom pod grožnjo prekrškovnih sankcij. Ker izvajalec nima možnosti, da bi se tej obveznosti izognil, gre za objektivno okoliščino, ki nastopa od zunaj in neposredno posega v ekonomsko podstat pogodbe.

Drugič, ni mogoče spregledati nepredvidljivosti ukrepa glede na čas sklenitve pogodbe. Standard skrbnosti dobrega gospodarstvenika ne more vključevati dolžnosti jasnovidnosti glede ad hoc političnih odločitev o uvedbi povsem novih materialnih pravic. Za pogodbe, ki so bile sklenjene ali za katere so bile ponudbe oddane pred začetkom zakonodajnega postopka oziroma pred fazo, ko je bila uvedba zimskega regresa razumno predvidljiva, je utemeljeno trditi, da izvajalec tega stroška ob oblikovanju cene ni mogel in ni bil dolžan upoštevati. Skrbnost gospodarstvenika se namreč presoja glede na oprijemljive indikatorje na trgu in v pravnem redu, ne pa glede na abstraktno možnost, da se zakonodaja kadarkoli spremeni.

Tretji argument predstavlja izjemna intenziteta finančnega učinka, ki v delovno intenzivnih panogah vodi v očitno neekvivalentnost vzajemnih dajatev. V panogah, kjer stroški dela predstavljajo levji delež v strukturi cene, marže pa so praviloma nizke, enkraten zakonski strošek v višini polovice minimalne plače na zaposlenega ne pomeni le zmanjšanja dobička, temveč lahko povzroči prehod v negativno ekonomiko izvajanja naročila. To je tista točka, kjer se po logiki Vrhovnega sodišča sprememba prevesi iz »normalnega poslovnega rizika« v »očitno nesorazmerje«. Vztrajanje pri prvotni ceni v takšnih razmerah bi pomenilo, da izvajalec s svojo substanco subvencionira javno storitev, kar nasprotuje načelu pravičnosti in ekonomski vzajemnosti podjemne pogodbe.

Četrtič, tveganje uvedbe zimskega regresa je treba strogo ločiti od tipičnih cenovnih nihanj. Zimski regres ni le ena od variacij stroškov dela, kot sta inflacijska uskladitev plač ali dvig minimalne plače, ki jih izvajalci do določene mere lahko pričakujejo. Gre za kvalitativno novo kategorijo stroška – za t. i. trinajsti prejemek, ki je bil uveden koncentrirano in z neposrednim učinkom. Argumentacija izvajalcev mora torej poudariti, da tega stroška ni mogoče absorbirati v okviru običajnih valorizacijskih mehanizmov, saj ti po svoji naravi sledijo postopnim tržnim spremembam, ne pa nenadnim in zunajsistemskim zakonodajnim intervencijam. V tem okviru je treba izpostaviti še eno zgovorno okoliščino, ki potrjuje izjemnost situacije. Država je v zakonu ZPZR (13.–15. člen) pripoznala, da gre za finančni učinek takšnih razsežnosti, da ga javni sektor ne more pokriti iz rednih sredstev, temveč je zanj morala zagotoviti posebna sredstva iz proračuna oziroma proračunske rezerve...

Nadaljevanje članka za naročnike >> mag. Maja Koršič Potočnik: Pravica do prilagoditve plačila za storitve v delovno intenzivnih panogah zaradi zimskega regresa

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 4, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
----------------------------