Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je v zadevi Bradshaw in drugi proti Združenemu kraljestvu obravnavalo vprašanje, ali iz 3. člena Prvega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (EKČP) izhaja dolžnost države, da preiskuje domnevno tuje vmešavanje v demokratične volitve in vzpostavi učinkovit pravni okvir za zaščito pred takšnim vmešavanjem. Pritožniki, trije nekdanji poslanci britanskega parlamenta, so trdili, da Združeno kraljestvo kljub verodostojnim navedbam o ruskem vmešavanju v škotski referendum leta 2014, referendum o članstvu v EU leta 2016 in splošne volitve leta 2019 ni izvedlo neodvisne preiskave niti ni vzpostavilo ustrezne zakonodajne in institucionalne ureditve.
Dejansko stanje izhaja iz dveh ključnih poročil. Prvo je februarja 2019 objavil parlamentarni odbor za digitalne zadeve, kulturo, medije in šport (DCMS), drugo pa parlamentarni odbor za obveščevalne zadeve in varnost (ISC), ki je svoje poročilo z naslovom »Rusija« predal premieru oktobra 2019, javno pa je bilo objavljeno julija 2020. Obe poročili sta ugotovili, da Rusija predstavlja resno in trajno grožnjo demokratičnim procesom Združenega kraljestva prek dezinformacijskih kampanj, kibernetskih napadov in tako imenovanih »vplivnih operacij«. Pritožniki so pred nacionalnimi sodišči neuspešno zahtevali sodno presojo opustitve premiera, da bi odredil neodvisno preiskavo. Visoko sodišče je vlogo zavrnilo z utemeljitvijo, da nobena pravica pritožnikov ni bila kršena ob konkretnih volitvah, prav tako pa pritožbeno sodišče ni dovolilo nadaljnje pritožbe.
Pred ESČP so pritožniki zatrjevali kršitev 3. člena Prvega protokola k EKČP, ki Visoke pogodbene stranke zavezuje k izvedbi svobodnih volitev v razumnih časovnih presledkih in s tajnim glasovanjem pod pogoji, ki zagotavljajo svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnega telesa. Britanska vlada je nasprotno trdila, da omenjena določba ne ustvarja samostojne procesne dolžnosti preiskovanja, da pritožniki nimajo statusa žrtve in da bi vzpostavitev tako daljnosežne pozitivne obveznosti presegala doslej priznano polje proste presoje držav.
Sodišče je najprej pojasnilo splošna izhodišča. Demokracija predstavlja temeljni element evropskega javnega reda in je edini politični model, ki je združljiv z EKČP. Pravice iz 3. člena Prvega protokola so ključne za vzpostavitev in ohranjanje učinkovite demokracije, država pa ima pozitivno obveznost sprejeti ukrepe, ki bodo zagotovili svobodno izražanje volje volivcev. Polje proste presoje na tem področju je široko, saj obstajajo številni načini organizacije volilnih sistemov, ki odražajo zgodovinske, kulturne in politične posebnosti posameznih držav.
Pri presoji uporabljivosti 3. člena Prvega protokola je sodišče sprejelo bistveno doktrinarno novost. Ugotovilo je, da če obstaja resnično tveganje, da bi vmešavanje sovražne države zožilo pravice volivcev v tolikšni meri, da bi prizadelo samo bistvo svobodne izbire zakonodajnega telesa, lahko omenjena določba zahteva sprejem pozitivnih ukrepov za zaščito integritete volilnih procesov. Sodišče je pri tem opozorilo, da ne uvaja samostojne procesne dolžnosti preiskovanja, kakršna obstaja v okviru 2., 3. in 4. člena EKČP. Kljub temu pa lahko očitna opustitev preiskave verodostojnih navedb o tujem vmešavanju sproži vprašanje skladnosti s 3. členom Prvega protokola, če taka opustitev ovira državo pri sprejemanju zaščitnih ukrepov. Preiskava je tako podrejena vsebinski pozitivni obveznosti vzpostavitve ali posodobitve učinkovitega zakonodajnega in regulativnega okvira, ne pa samostojna obveznost.
Vprašanje statusa žrtve je sodišče zaradi tesne povezanosti z vsebinsko presojo pridružilo obravnavi utemeljenosti pritožbe. Pri tem je poudarilo, da mora pritožnik za izkaz statusa žrtve predložiti razumne in prepričljive dokaze o verjetnosti, da bo pravica do izvedbe volitev pod konvencijskimi pogoji zožena v tolikšni meri, da bo prizadeto njeno bistvo, pri čemer goli sum ali ugibanje ne zadostuje.
V vsebinski presoji je sodišče priznalo, da kljub težavnosti natančne ocene učinkov dezinformacijskih in vplivnih kampanj države ne smejo ostati pasivne, kadar se soočajo z dokazi o utemeljeni in neposredni grožnji demokraciji. Hkrati pa je opozorilo na odsotnost mednarodnega soglasja glede konkretnih ukrepov, ki bi jih morale države sprejeti. Vsak protiukrep mora biti skrbno odmerjen, saj obstaja tanka meja med bojem proti dezinformacijam in cenzuro, kar je sodišče že ugotovilo v zadevah Kobaliya in drugi proti Rusiji ter Ecodefence in drugi proti Rusiji v zvezi s tako imenovano zakonodajo o »tujih agentih«. Vsak ukrep mora biti torej v ravnotežju s pravico do svobode izražanja iz 10. člena EKČP, ki je v predvolilnem obdobju še posebej pomembna.
Sodišče je v konkretnem primeru ugotovilo, da odziv Združenega kraljestva ni presegel polja proste presoje. Začetne pomanjkljivosti vladnega odziva sta odpravila dva temeljita in neodvisna pregleda – poročili DCMS in ISC. Po objavi poročila ISC je vlada sprejela tri pomembne zakone: Elections Act 2022 (zakon o volitvah), ki je uvedel obvezno digitalno oznako političnih kampanj in omejitve glede tretjih financerjev; National Security Act 2023 (zakon o nacionalni varnosti), ki je kriminaliziral tuje vmešavanje in uvedel shemo registracije tujih vplivov; ter Online Safety Act 2023 (zakon o spletni varnosti), ki je vzpostavil regulativni okvir za tehnološke družbe. Vzporedno sta bili ustanovljeni enota za boj proti dezinformacijam in skupina »Defending Democracy Taskforce«, potreba po nadaljnjih ukrepih pa je ostala pod stalno presojo. Sodišče je soglasno odločilo, da do kršitve 3. člena Prvega protokola ni prišlo.
V ločenem mnenju je sodnik Jakab opozoril, da bi sodišče moralo dodatno razdelati standarde. Predlagal je razlikovanje med tremi kategorijami ukrepov držav: med prepovedanimi (kot so zakoni o »tujih agentih«), dopustnimi sorazmernimi ukrepi ter zahtevanimi pozitivnimi obveznostmi. Posebno težo je pripisal izvoru tujega vmešavanja – ukrepi obrambe demokracije so lahko strožji, kadar vmešavanje izvira iz nedemokratične države. V zvezi z digitalnimi dezinformacijami je nakazal vrsto možnih regulativnih rešitev, od preverjanja identitete uporabnikov družbenih omrežij, omejevanja mikrociljanega političnega oglaševanja in upočasnjevanja virusnega širjenja vsebin do obveznega dostopa raziskovalcev do podatkov platform.
Sodba ima daljnosežne posledice za prihodnji razvoj prakse ESČP. Prvič ESČP izrecno priznava, da 3. člen Prvega protokola lahko zahteva pozitivne ukrepe za zaščito volilne integritete pred tujim vmešavanjem, kar pomembno razširja doslej priznani obseg te določbe. Doktrina je previdno zasnovana: sodišče se je izognilo uvedbi samostojne procesne dolžnosti preiskovanja in priznalo državam široko polje proste presoje. To rešitev je smiselno razumeti kot pragmatičen kompromis – sodišče prepoznava resnost grožnje, hkrati pa se ne želi vsiljevati kot razsodnik v politično občutljivih in tehnično kompleksnih vprašanjih, kjer mednarodno soglasje še ni vzpostavljeno.
V slovenskem in širšem evropskem pravnem prostoru bo sodba služila kot izhodišče za presojo zakonodajnih okvirov, ki obravnavajo tuje vmešavanje v volilne procese. Posebno težo dobiva v luči Uredbe (EU) 2022/2065 o enotnem trgu digitalnih storitev in nedavnega odločanja romunskega ustavnega sodišča o razveljavitvi predsedniških volitev. Sodišče sicer ni izoblikovalo konkretnih meril za presojo zadostnosti državnih ukrepov, vendar je nakazalo, da mora obstajati strukturiran odziv, ki zajema zakonodajno ureditev, institucionalne mehanizme in stalno presojo. Odprto ostaja vprašanje, kje natanko leži prag »očitne opustitve« preiskave, ki bi sprožil odgovornost po Konvenciji, ter kako bo sodišče presojalo primere, v katerih bo izvor vmešavanja manj nedvoumen, kot je bil v obravnavani zadevi.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
