Ureditev postopka legalizacije posegov v prostor, v katerem se ne preverja skladnost posegov z občinskimi prostorskimi akti, občini pa v postopku hkrati ni omogočeno uveljavljanje ugovorov glede neskladnosti posega v prostor z vidika njene pristojnosti upravljanja s prostorom na njenem območju, občine popolnoma izključuje iz odločanja o rabi prostora na območju izvedenih objektov, za katere je izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-203/23 z dne 22. maja 2025. Člen 146 Gradbenega zakona (GZ-1) je zato razveljavilo.
Funkcionalna avtonomija lokalne samouprave
Ustavno sodišče je uvodno pojasnilo, da je predlagatelj zakonski ureditvi dovoljenja za objekt daljšega obstoja očital, da posega v izvirno pristojnost občin, da urejajo prostor in načrtujejo prostorski razvoj na svojem območju. Ker je upravljanje s prostorom ena temeljnih in izvirnih pristojnosti občin, bi morale biti te po predlagateljevem mnenju vključene v postopek izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja.
Ustavno sodišče je zatem spomnilo, da Ustava Republike Slovenije (URS) v 9. členu določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Njeni prebivalci jo uresničujejo v občinah (138. člen URS). S tem je po navedbah ustavnih sodnikov samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Ob tem je Ustavno sodišče opozorilo, da se je Slovenija pri pravni ureditvi lokalne samouprave zavezala upoštevati tudi temeljna načela evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz Evropske listine lokalne samouprave. Bistveni element lokalne samouprave in njene neodvisnosti se – kot je pojasnilo Ustavno sodišče – kaže v organizacijski, funkcionalni, finančni in teritorialni avtonomiji občin nasproti državi. Avtonomija občin nasproti državi je urejena z URS in zakoni.
Ustavno sodišče je razložilo, da očitke o posegu v funkcionalno avtonomijo lokalne samouprave presoja z vidika prvega odstavka 140. člena URS, ki določa, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo njene prebivalce. Poudarilo je, da avtonomnost občine pri izvrševanju izvirnih pristojnosti ne pomeni, da je ta popolnoma samostojna pri njihovem izvrševanju, temveč je lokalna skupnost pri tem vezana na URS in zakone. Ustavno sodišče pri oceni ustavnosti predpisa z vidika funkcionalne avtonomije občine tako presoja, ali je država z njim posegla v zajamčeno področje izvirne pristojnosti občine tako, da ta ne bi več mogla učinkovito izvrševati svojih izvirnih pristojnosti. Ta presoja po navedbah ustavnih sodnikov upošteva, da je lokalna samouprava po URS temelj in sestavni del državne ureditve. Lokalna samouprava je tako institucionalna kot instrumentalna raven upravljanja javnih zadev in ima v tem smislu svojevrsten položaj v sistemu zavor in ravnovesij. Občine na lokalni ravni izvršujejo oblast, URS pa v razmerju do države varuje njihov položaj kot avtonomen. Prvi odstavek 140. člena URS pomeni ustavni branik pred posegi države v jedro lokalne samouprave in državi prepoveduje, da bi s svojimi predpisi posegla v zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občine. Pri presoji ustavne skladnosti zakona z vidika navedene ustavne določbe gre torej za odločanje o razmerju med dvema ravnema javne oblasti. Zato pri tem ne more biti v ospredju vprašanje ustavne dopustnosti državnega posega v lokalno samoupravo, katere jedro je ustavnopravno varovano pred tovrstnimi posegi, temveč je pri presoji z vidika funkcionalne avtonomije občin odločilno merilo ustavna zahteva, da država s svojimi predpisi občinam ne sme onemogočati učinkovitega izvrševanja njihovih izvirnih nalog, je razlogovalo Ustavno sodišče. Poudarilo je, da če je občinam zaradi državnega predpisa to onemogočeno, je tak predpis v neskladju s prvim odstavkom 140. člena URS. Ustavno sodišče je moralo tako v navedeni zadevi presoditi, ali institut dovoljenja za objekt daljšega obstoja, kot ga ureja 146. člen GZ-1, občinam onemogoča učinkovito izvrševanje njihove izvirne pristojnosti, da urejajo prostor in načrtujejo prostorski razvoj na svojem območju, ter gre zato za protiustavni poseg v ustavno zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občin.
Ustavno sodišče je pojasnilo, da upravljanje s prostorom za zadovoljevanje javnih potreb na ravni lokalne skupnosti zajema tako vrednostno odločanje glede uporabe prostora na območju občine na politični ravni (t. i. institucionalna raven) kot sprejemanje odločitev, s katerimi občine uresničujejo zastavljene cilje (t. i. instrumentalna raven). Lokalna skupnost je pri odločitvah po oceni Ustavnega sodišča do neke mere svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd. Ker pa je prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen, je skrbno načrtovanje njegove namenske rabe in smotrne izrabe izjemnega pomena, je prepričano Ustavno sodišče. Zapisalo je, da so eden pomembnejših instrumentov urejanja prostora na lokalni ravni prostorski akti, s katerimi občina opredeljuje prostorski razvoj občine (prostorski strateški akt) ter načrtuje prostorske ureditve in določa izvedbeno regulacijo prostora (prostorski izvedbeni akt). Z njimi občina določa usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste mogočih posegov v prostor ter pogoje in merila za njihovo izvedbo.
Ustavno sodišče je hkrati opozorilo, da pa avtonomija občine tudi na področju prostorskega načrtovanja ni neomejena, temveč je lokalna skupnost pri prostorskem načrtovanju vezana na URS in zakone. S ciljem zagotoviti smotrno izkoriščanje zemljišč mora občina urejati rabo zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Pri tem mora upoštevati tudi posebne pogoje za uporabo zemljišč, ki jih določi zakonodajalec (prvi odstavek 71. člena URS), ter posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena URS). Lokalna samouprava je omejena tudi s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje. V postopkih sprejemanja prostorskih aktov mora lokalna skupnost omogočiti sodelovanje javnosti ter uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Njene odločitve morajo temeljiti na strokovnih standardih, dognanjih in analizah o lastnostih in zmogljivostih prostora (načelo strokovnosti). Občina je zavezana, da pri prostorskem načrtovanju skuša doseči cilj skladnega prostorskega razvoja z obravnavo različnih potreb in interesov z javnimi koristmi ter omogoča kakovostno življenjsko okolje s takšno rabo prostora, ki udejanja načelo trajnostnega prostorskega razvoja, je vse naštelo Ustavno sodišče in sklenilo, da je v teh okvirih odločanje o namenski rabi zemljišč na njenem območju v pristojnosti občine. Ker odločitev občine o predvideni rabi zemljišč pomeni temelj oziroma izhodišče za gospodarjenje s prostorom in usmerjanje občinskega razvoja, je po naziranju Ustavnega sodišča v predstavljenih okvirih varovana v okviru prvega odstavka 140. člena URS.
Ustavno sodišče je pojasnilo tudi, da že iz dosedanje ustavnosodne presoje z vidika prvega odstavka 140. člena URS izhaja, da občina ne sme biti popolnoma izključena iz odločanja o rabi prostora na njenem območju. V odločbi v zadevi U-I-164/14 z dne 16. novembra 2017 je Ustavno sodišče namreč sprejelo stališče, da spoštovanje funkcionalne avtonomije občin na področju prostorskega načrtovanja zahteva, da mora imeti občina možnost vpliva tudi v postopkih umeščanja državnih prostorskih ureditev v prostor na njenem območju. Že v odločbi v zadevi U-I-98/95 z dne 11. julija 1996 pa je sprejelo stališče, da je dovoljevanje posegov v prostor, kadar gre za posege v prostor lokalnega značaja, lokalna javna zadeva, ki se nanaša pretežno na prebivalce občine.
Presoja instituta objekta daljšega obstoja
Ustavno sodišče je razlogovalo, da izpodbijani zakonski ukrep (dovoljenje za objekt daljšega obstoja) omogoča ureditev pravnega stanja (vsakršnega) že zgrajenega objekta, dela objekta, rekonstrukcije ali spremembe namembnosti objekta, izvedene brez gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. V skladu z izpodbijano zakonsko ureditvijo upravni organ v postopku odločanja o zahtevi za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja preverja le, ali gre za objekt, ki od 1. januarja 2005 obstaja v bistveno enakem obsegu in bistveno enaki namembnosti, in ali pri tem ne gre za nevaren objekt, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep. Za razliko od postopka odločanja o zahtevi za izdajo odločbe o legalizaciji (143. do 145. člen GZ-1) zato vlagatelju zahteve za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja tudi ni treba priložiti mnenj mnenjedajalcev in utemeljiti skladnosti objekta s prostorskim aktom, ki so veljali kadarkoli v času od začetka gradnje objekta do začetka izdelave dokumentacije za legalizacijo objekta. Upravni organ namreč, drugače kot v postopku izdaje odločbe o legalizaciji, ne preverja, ali so bila h gradnji objekta pridobljena zahtevana mnenja in ali je gradnja objekta v skladu z upoštevnimi predpisi. Upravni organ v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne preverja niti, ali je objekt zgrajen na območju namenske rabe, ki je (bilo) v občinskih prostorskih aktih predvideno za gradnjo. Zato tudi občini, ki ima sicer vlogo mnenjedajalke glede skladnosti posegov v prostor z občinskimi prostorskimi izvedbenimi akti, neposredno uporabnimi temeljnimi pravili urejanja prostora in podrobnejšimi pravili urejanja prostora, v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja ni omogočeno preverjanje skladnosti posega v prostor, glede katerega se zahteva izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja, z občinskimi prostorskimi izvedbenimi akti in s tem povezano varstvo javnega interesa. V skladu z izpodbijano zakonsko ureditvijo lahko investitor, lastnik ali imetnik stavbne pravice zahteva izdajo dovoljenja za (vsakršni) objekt daljšega obstoja ne glede na skladnost navedenega objekta s prostorskimi akti, veljavnimi v času njegove gradnje oziroma v času izdaje dovoljenja, in področno zakonodajo, ki ureja posege v prostor za posamezne vrste zemljišč, je sporno ureditev predstavilo Ustavno sodišče. Opozorilo je, da to pomeni, da izpodbijani zakonski ukrep omogoča legalizacijo objekta ne glede na to, na katerem zemljišču ta stoji, in neodvisno od namenske rabe in varstvenih režimov, določenih za to konkretno zemljišče.
Predlagatelj je hkrati po mnenju Ustavnega sodišča utemeljeno opozarjal, da so občine – z izjemo izdaje potrdila o plačanem komunalnem prispevku – popolnoma izključene tudi iz samega postopka odločanja o izdaji dovoljenja za objekt daljšega obstoja. Peti odstavek 146. člena GZ-1 sicer dopušča stransko udeležbo v postopku izdaje tega dovoljenja, vendar so ugovori, ki jih lahko uveljavljajo stranski udeleženci, omejeni na nasprotovanje obstoju dejstev iz prvega do tretjega odstavka 146. člena GZ-1. Iz tega sledi, da občina, tudi če bi ji bil v postopku izdaje gradbenega dovoljenja priznan položaj stranske udeleženke zaradi varstva njenih pravic in pravnih koristi, v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne more uveljavljati ugovorov glede neskladnosti posega v prostor z vidika njene pristojnosti upravljanja s prostorom na njenem območju, je opozorilo Ustavno sodišče.
Nadaljevalo je, da taka zakonska ureditev postopka legalizacije posegov v prostor, v katerem se ne preverja skladnost posegov z občinskimi prostorskimi akti, občini pa v postopku obenem ni omogočeno uveljavljanje ugovorov glede neskladnosti posega v prostor z vidika njene pristojnosti upravljanja s prostorom na njenem območju, občine popolnoma izključuje iz odločanja o rabi prostora na območju izvedenih objektov, za katere je izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja. Če je objekt, za katerega je izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, zgrajen na območju, na katerem po občinskih prostorskih aktih gradnja tovrstnih objektov ni predvidena, ali v nasprotju s prostorskimi izvedbenimi pogoji, ki jih za konkretno območje določajo občinski prostorski akt, občina tudi nima na voljo pravnih sredstev, s katerimi bi dosegla odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja, ki bi bilo v skladu z njenim načrtovanim prostorskim razvojem in rabo zemljišč, je opozorilo Ustavno sodišče. Dodalo je, da v skladu s tretjim odstavkom 142. člena GZ-1 tak objekt ni nelegalen oziroma neskladen, zato uvedba inšpekcijskega postopka – v katerem ima tudi sicer občina le položaj predlagatelja – v takem primeru ni mogoča. Šesti odstavek 146. člena GZ-1 sicer določa, da dovoljenje za objekt daljšega obstoja velja le pogojno, in občini omogoča, da zahteva njegovo razveljavitev. Vendar je razveljavitev predvidena le kot skrajno sredstvo, pridržano za potrebe zaradi zavarovanja javnega interesa po predpisih, veljavnih v času gradnje objekta, ob neposredni ogroženosti zdravja in življenja ljudi ter delov okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, in zgolj za primere, ko ogroženosti ni mogoče odpraviti z milejšimi sredstvi, je pojasnilo Ustavno sodišče in pripomnilo, da četudi bi to pravno sredstvo zadostovalo za zagotovitev varstva okolja, pa neskladnost posega v prostor s pravili urejanja prostora in prostorskimi izvedbenimi akti ni razlog za razveljavitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja, zato to pravno sredstvo po presoji Ustavnega sodišča ne prispeva k zagotovitvi učinkovitega izvrševanja občinske izvirne pristojnosti upravljanja s prostorom na območju občine.
Ustavno sodišče je poudarilo, da glede na vsebino 146. člena GZ-1, ki ne vsebuje nobenih omejitev glede zemljišč, na katerih stoji objekt, za katerega je mogoče pridobiti dovoljenje za objekt daljšega obstoja, taka zakonska ureditev pomeni, da je občina lahko v primeru, ko je tako dovoljenje izdano, soočena s tem, da na njenem območju obstaja objekt, ki ni v skladu z njenim prostorskim razvojem in predvideno rabo zemljišč, a obenem velja za legalnega. Ker je pri tem občini odvzeta vsakršna možnost vpliva na odločitev o rabi prostora na območju tovrstnega posega v prostor, gre za zakonski ukrep, ki občinam na območju tovrstnega posega v prostor ne omogoča učinkovitega izvrševanja njihove izvirne pristojnosti upravljanja s prostorom, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Zaključek
Glede na predstavljeno je Ustavno sodišče 146. člen GZ-1 – ker je v neskladju s prvim odstavkom 140. člena URS – razveljavilo.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
