Izpodbijane določbe Uredbe
V 3. členu Uredbe je določeno:
»Gospodarska javna služba se zagotavlja v obliki javnega podjetja, ki je edini izvajalec pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča.«
V 4. členu Uredbe pa:
»Gospodarsko javno službo izvaja izvajalec gospodarske javne službe, katerega ustanovitelj oziroma edini družbenik je Republika Slovenija, ki svojega poslovnega deleža ne sme deliti ali prenesti na drugo osebo.«
Pobudničin ugovor
Pobudnica je v postopku pred Ustavnim sodiščem zatrjevala, da obdobje 75 dni, kolikor je znašal rok za uveljavitev Uredbe, ni dovolj dolgo in da bi potrebovala daljše prehodno obdobje, v katerem bi se lahko prilagodila na nove razmere. S tem je zatrjevala neskladnost izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave Republike Slovenije (URS).
Prehodno obdobje per se
Ustavno sodišče je pojasnilo, da je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z URS, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi prizadetim omogočal, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem. Ustavno sodišče je pri tem poudarilo, da takšna zahteva izhaja iz načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države iz 2. člena URS. Prav tako je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji izkazati, ali je za pobudnika prilagoditveno obdobje sploh potrebno. Zakonodajalec ima za prehod z obstoječih pravnih položajev, upravičenj in pravnih razmerij široko polje možnosti za urejanje. Med takojšnjo uveljavitvijo novega pravnega režima in nespremenjenim nadaljevanjem upravičenih subjektivnih pravnih položajev je mogoče predvideti številne stopnje, meni Ustavno sodišče. Spomnilo je, da se po ustaljeni ustavnosodni presoji vprašanje, ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev. Pri tem je treba upoštevati tudi osebne in dejanske okoliščine posameznega primera. Upoštevati pa je treba tudi, ali ne bi prehodni režim morda povzročil nevarnosti za javni interes, je še pojasnilo Ustavno sodišče.
Zapisalo je, da načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, tj. brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo, in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu URS pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je podvrženo omejitvam, torej temu, da je pri konfliktu oziroma koliziji med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram). Pri tem je treba upoštevati, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in so torej prizadeti s to spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, je razlogovalo Ustavno sodišče.
Prehodno obdobje ureditve pomorske pilotaže
Ustavno sodišče je ocenilo, da glede relativne predvidljivosti spremembe in položaja upravičencev ni mogoče izhajati le iz 75-dnevnega roka za uveljavitev Uredbe, temveč je treba upoštevati, da je možnost pomorske pilotaže kot gospodarske javne službe predvidela že novela D > Pomorskega zakonika (PZ), ki je uvedla ureditev, po kateri je pomorska pilotaža opredeljena kot izbirna gospodarska javna služba. Ta ureditev je v veljavi že od 20. 11. 2010. Od tedaj je obstajala možnost, da Vlada (upoštevaje javno korist) opredeli pomorsko pilotažo v koprskem tovornem pristanišču kot gospodarsko javno službo. Okoliščina, da tega ni storila vse do sprejetja izpodbijane Uredbe, ne spreminja dejstva, da že vse od sprejetja novele PZ-D uvedba gospodarske javne službe ne more biti nepričakovana, temveč relativno predvidljiva. Iz listin v spisu pa izhaja, da je bila pobudnica z načrtovano zakonsko ureditvijo seznanjena že pred sprejetjem novele PZ-D, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Pri tehtanju teže spremembe in pri pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani ter javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani je Ustavno sodišče upoštevalo, da URS, zlasti njen 74. člen, ne varuje posameznega tržnega položaja gospodarskega subjekta in da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati določeno delo ali dejavnost. Pobudnica tako nima pridobljene pravice opravljanja pomorske pilotaže, kot to sama zmotno navaja, ima pa iz 2. člena URS izhajajoče upravičenje, da se njen pravni položaj ne bo arbitrarno poslabšal. Ustavno sodišče je upoštevalo tudi, da je bila pobudnica edina ponudnica na trgu opravljanja storitev pomorske pilotaže in je imela na trgu (dejanski) monopol.
Ustavno sodišče je dalje razlogovalo, da odločitev Vlade, ki je z Uredbo določila, da se pomorska pilotaža v koprskem tovornem pristanišču opravlja kot gospodarska javna služba v obliki javnega podjetja, temelji na oceni Ministrstva za infrastrukturo, da zaradi cilja zagotovitve stalnega in nemotenega izvajanja storitev pomorske pilotaže, ki se lahko izrazi v veliki gospodarski škodi za pristanišče in gospodarski sistem kot celoto, pa tudi zaradi ogrožanja varnosti plovbe in varstva okolja pomorska pilotaža ne more biti več prepuščena trgu. Končni cilj varnosti plovbe je preprečiti nesreče, pri čemer je najpomembnejši dejavnik preprečevanje smrtnih žrtev in poškodb ljudi. Neželeni dogodek lahko povzroči telesne poškodbe oseb na plovilu, izgubo življenja ali nesrečo s človekom čez krov, poškodbo ali izgubo plovila – dejansko ali domnevno izgubo, njegovo opustitev in materialno škodo, ki se kaže v onesnaženju morja. To so hkrati tudi razlogi, ki v okoliščinah obravnavanega primera preprečujejo, da bi bilo določeno prehodno obdobje. Pomorsko pilotažo je namreč treba zaradi varnosti plovbe in varstva okolja zagotavljati stalno in nepretrgano, prehodno obdobje pa bi lahko to ogrozilo. Upoštevati je treba, da je število kvalificiranih in usposobljenih pilotov, ki sploh lahko opravljajo storitve pilotaže, omejeno. Opisani javni interes varnosti plovbe in varstva okolja je pri pomorski pilotaži tako prevladujoč, da mu je treba dati prednost pred poslabšanjem položaja pobudnice, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Opozorilo je še, da to presojo potrjuje tudi pravo Evropske unije (EU). Kot je že presodilo Sodišče EU, gospodarski subjekti kljub temu, da načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela EU, ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranitve obstoječega položaja, ki ga lahko institucije EU spremenijo na podlagi svoje diskrecijske pravice, in to zlasti na področju delovanja trga, ki se stalno prilagaja spremembam gospodarskih razmer. Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa EU, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja ne more sklicevati na to načelo. Opisana stališča pa ne veljajo le, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije EU, temveč tudi, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo nacionalni organi. V zvezi s prehodnim obdobjem je Sodišče EU prav tako že presodilo, da tudi ob predpostavki, da je EU predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko vzbudil legitimna pričakovanja, tj. kadar organi EU dajo prizadeti osebi natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov, lahko prevladujoč javni interes nasprotuje sprejetju prehodnih ukrepov za položaje, ki so nastali pred začetkom veljavnosti nove ureditve, vendar se še razvijajo. Varnost plovbe oziroma varnost pristaniščnih voda kot del javne varnosti pa je Sodišče EU že priznalo kot prevladujoč javni interes, je zaključilo Ustavno sodišče.
Odločitev
Glede na opisano je Ustavno sodišče presodilo, da 3. in 4. člen Uredbe nista v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena URS.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
