Vse pogosteje namreč prihaja do situacij, ko nekatere občine z dolgotrajnim neizvajanjem prostorskih aktov, ko niti ne začnejo postopka priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta (OPPN), omejijo uporabo zemljišč brez možnosti razlastitve ali nadomestila.
Pravni položaj lastnikov nepremičnin je v tovrstnih primerih pogosto negotov, ujet v dolgotrajno čakanje na sprejem prostorskega akta. Tega pa občina lahko ne sprejme leta ali celo desetletja. Ob tem se neizogibno zastavlja vprašanje, katera pravna sredstva so lastnikom v takšnem položaju sploh na voljo. V nadaljevanju je predstavljeno stališče, da lastnikom niso na voljo učinkovita pravna sredstva.
Pravica in dolžnost občin, da sprejmejo prostorski izvedbeni akt
Določitev predvidene (podrobnejše) namenske rabe zemljišč predstavlja temeljni element pravnega režima urejanja prostora ter izhodišče za prostorsko in razvojno načrtovanje na ravni občine. V izvedbenem prostorskem načrtu oziroma izvedbenem delu občinskega prostorskega načrta (OPN) so za celotno območje občine po posameznih enotah urejanja prostora opredeljena območja podrobnejše namenske rabe. Ta morajo biti določena v skladu z izhodišči nadrejenih prostorskih aktov ter ob upoštevanju predpisov s področij, ki posegajo v urejanje prostora, kot tudi dejanskih značilnosti prostora. Za vsako zemljišče mora biti določena namenska raba, saj je ta sestavni del njegove pravne opredelitve in neposredno vpliva na dopustnost njegove uporabe ter na obseg upravičenj, ki izhajajo iz lastninske pravice.1
Določanje namenske rabe prostora je ena izmed bistvenih nalog prostorskega načrtovanja in kot del urejanja prostora ena izmed izvirnih občinskih nalog.2 Med pristojnosti občine spadajo priprava prostorskih aktov na občinski in medobčinski ravni, sodelovanje pri pripravi prostorskih aktov države, načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena, določanje namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev v svojem območju s prostorskimi akti ter izvajanje prostorskih ukrepov, vključno s pripravo drugih aktov urejanja prostora na lokalni ravni.3 Tudi Zakon o lokalni samoupravi (ZLS)4 v tretji alineji drugega odstavka 21. člena določa, da občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči.
Zoper sprejete prostorske izvedbene akte lahko upravičeni subjekti skladno z določbo 61. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3)5 sprožijo upravni spor, v katerem se presoja oziroma odloča o zakonitosti sprejetega prostorskega izvedbenega akta. Ustavno sodišče je sicer z odločbo, št. U-I-474/22-15 z dne 20. marca 2025, odločilo, da so prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3 v neskladju z Ustavo RS (v nadaljevanju: ustava), ker posegajo v izključno pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni, kot jo določa 160. člen ustave. A ker pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti po presoji Ustavnega sodišča ne zadosti zahtevam učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo Evropske unije, se Ustavno sodišče ni odločilo za razveljavitev omenjenih določb ZUreP-3, ampak je zgolj ugotovilo njihovo neskladnost z ustavo ter zakonodajalcu naložilo, da protiustavnost odpravi v roku enega leta.
Upravičeni subjekti torej imajo sodno varstvo zoper sprejete prostorske izvedbene akte, problematične pa so situacije, ko do sprejema prostorskega izvedbenega akta niti ne pride in se z opustitvijo normodajne dolžnosti posega v posameznikove pravice. Občina namreč nima zgolj pravice, ampak tudi dolžnost sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov. Pristojnost je namreč skladno s SSKJ z zakonom dana pravica in dolžnost opravljati kako pravno dejanje ali odločati o čem. ZUreP-3 sicer ne določa roka za sprejem prostorskih izvedbenih aktov, kar pa ne pomeni, da normodajalec ni dolžan sprejeti prostorskega izvedbenega akta v običajnem in razumnem roku.
Kljub temu da so številna zemljišča z OPN opredeljena kot stavbna, je na njih v praksi pogosto onemogočena gradnja, saj brez sprejetega OPPN investitorji ne morejo pridobiti gradbenega dovoljenja, zemljišča pa zato ostajajo nezazidljiva.6 Opustitev priprave in sprejema OPPN, čeprav je njegova izdelava izrecno predvidena v OPN, predstavlja sistemski primer neizvajanja občinske prostorske pristojnosti.
Namen OPPN je v podrobnejšem načrtovanju prostorskih ureditev na območjih:
– notranjega razvoja ali prenove določenih delov naselja,
– kompleksne stanovanjske in poslovne gradnje,
– gospodarske javne infrastrukture in družbene infrastrukture,
– kmetijske proizvodnje,
– turističnih in rekreacijskih dejavnosti v krajini,
– kjer so te potrebne zaradi zmanjšanja oziroma odprave posledic naravnih in drugih nesreč,
– izkoriščanja mineralnih surovin in njihove sanacije,
– izvedbe ukrepov s področja varstva okolja in ohranjanja narave ali
– urejanja drugih problemsko ali prostorsko zaključenih območij v naseljih in krajini, če je to strokovno utemeljeno.
V ZUreP-37 je določeno, da se z OPN določijo območja, za katera se pripravijo OPPN in prostorski izvedbeni pogoji za izvajanje posegov v prostor, ki veljajo do sprejetja OPPN. Če torej OPN za posamezna območja predvidi pripravo OPPN, mora ta torej biti pripravljen in naposled tudi sprejet.
Opustitev sprejema OPPN, ko je ta predviden za določena območja skladno z OPN, lahko torej prizadene stanovalce in poslovne uporabnike stavb, uporabnike javne in družbene infrastrukture, različne industrijske panoge (npr. kmetijsko, turistično in rudarsko), varstvo narave in okolja ipd.
Prav tako pa so lahko zaradi v OPN sprejetih prostorskih izvedbenih pogojev (PIP) za izvajanje posegov v prostor, ki naj bi veljali zgolj začasno, tj. do sprejema OPPN, prizadeti tudi lastniki nepremičnin, ki so jim denimo začasno onemogočeni določeni posegi v prostor,8 pa ti (zaradi nesprejema OPPN) postanejo trajni posegi v njihovo lastninsko pravico ter s tem v njihovo pravico do zasebne lastnine.
Da prostorski izvedbeni pogoji (PIP) lahko določajo prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, je stališče, ki ga je v odločbi, št. U-I-217/22-16 z dne 12. decembra 2024, potrdilo tudi Ustavno sodišče.9 Že v odločbi, št. U-I-139/15, je Ustavno sodišče sprejelo stališče, oprto na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), da prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine.10
Povedano pomeni, da opustitev sprejema OPPN pomeni opustitev normodajne aktivnosti občine in lahko vpliva na pravni položaj investitorjev ter jim lahko povzroči škodo oziroma celo razlastitvene učinke brez formalnega postopka in nadomestila.
Zazidljivost zemljišč kot vidik prostorskega načrtovanja in poseg v lastninsko pravico
Možnost gradnje, tržna vrednost zemljišča in dejansko uresničevanje lastninske pravice so neposredno odvisni od njegove zazidljivosti, ki zato za lastnike nepremičnin predstavlja enega ključnih vidikov njihovega pravnega položaja. Vprašanje zazidljivosti zemljišč torej ni zgolj prostorska kategorija, temveč ima tudi pomembne ustavnopravne razsežnosti, zlasti v povezavi z varstvom pravice do zasebne lastnine ter dostopom do učinkovitega pravnega varstva pred oblastnim omejevanjem rabe.
Čeprav imajo lokalne skupnosti pri prostorskem načrtovanju široko polje diskrecije, so pri tem zavezane spoštovati ustavo in zakone. Ena izmed pomembnih ustavnih omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredeljevanju njegove vsebine, je pravica do zasebne lastnine, določena v 33. členu ustave. Zato pravna narava in učinki prostorskih aktov, ki določajo zazidljivost ali nezazidljivost zemljišč, predstavljajo pomembno vsebino ustavnosodne presoje v luči posega v lastninsko pravico.
Ustavno sodišče je v svojih odločbah razvilo pomembna merila za presojo, kdaj prostorski ukrepi pomenijo poseg v lastninsko pravico. Sprejelo je stališče, da prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, ki jih lahko določajo prostorski akti, ne pomenijo zgolj načina določitve uživanja lastnine, temveč tudi poseg v pravico do zasebne lastnine.11
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljive v nezazidljivo pomeni poseg v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine. V 17. točki obrazložitve odločbe U-I-144/17-14 z dne 3. junija 2021 je Ustavno sodišče navedlo:
»Namenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti.«
Dalje je Ustavno sodišče je v 21. točki obrazložitve odločbe, št. U-I-139/15, pojasnilo,12 da zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, dosega po naravi stvari največjo vrednost na trgu, zato sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu ustave.
Ker lahko prostorski izvedbeni akti preko prostorskih izvedbenih pogojev (PIP) določajo konkretne prepovedi in omejitve razvoja nepremičnine, so ta ustavnopravna izhodišča uporabljiva tudi v primerih, ko zemljišče postane nezazidljivo prav zaradi določb PIP.
V tem kontekstu je treba izpostaviti, da Ustavno sodišče pojem »(ne)zazidljivega zemljišča«13 definira drugače, kot je opredeljen v ZUreP-3. Zemljišče šteje za zazidljivo zgolj takrat, ko prostorski akti določajo merila in pogoje umeščanja posegov v prostor tako jasno, da bi investitor lahko že pripravil projektno dokumentacijo in vložil zahtevo za gradbeno dovoljenje. Če to na podlagi OPN še ni mogoče, zemljišče z vidika presoje omejitev lastninske pravice ne šteje za zazidljivo – četudi je v OPN morda formalno opredeljeno kot stavbno.14 Tak primer je stavbno zemljišče, za katero je z OPN predvidena izdelava OPPN, ta pa še ni sprejet, kar je bilo že izpostavljeno. Občina lahko torej z določili v OPN, s katerimi na določenem območju predvidi izdelavo OPPN, poseže v lastninsko pravico lastnika, saj izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic in obveznosti.
»Začasna« nezazidljivost zemljišča – način izvrševanja lastninske pravice ali poseg v pravico do zasebne lastnine
Meja med posegom v človekovo pravico in določitvijo načina njenega izvrševanja ni vedno jasno razvidna in lahko določljiva.15 Razlikovanje je pomembno zaradi presoje skladnosti (pod)zakonske ureditve z ustavo. Če Ustavno sodišče oceni, da ukrep po svoji vsebini ne pomeni posega v človekovo pravico, temveč določa samo način njenega uresničevanja, zgolj preveri, ali zanj obstaja razumen razlog.16
Kadar Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijana ureditev pomeni poseg v ustavno pravico, mora presoditi, ali je takšen poseg dopusten.17 V skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave je poseg v človekovo pravico dopusten le, če temelji na ustavno dopustnem cilju, njegova dopustnost pa se presoja še po načelu sorazmernosti kot enem od temeljnih načel pravne države iz 2. člena ustave. Če je cilj posega legitimen, sledi presoja s strogim testom sorazmernosti.18
Za primere presoje splošnih pravnih aktov je Ustavno sodišče že v odločbi, št. U-I-139/15, opredelilo drugačen, prilagojen test za poseg v lastninsko pravico, pri čemer se je sklicevalo na sodno prakso ESČP, ki naj bi utemeljevala takšen pristop. V teh primerih Ustavno sodišče tako kot pri običajnem strogem testu sorazmernosti ne tehta nujnosti in primernosti, temveč se osredotoči na oceno, ali je bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med posegom v zasebno lastnino in zasledovanim javnim interesom.19 Na tem mestu je treba izpostaviti, da so nekateri ustavni sodniki zadržani do teze, da bi bilo treba uporabljati prilagojen test, v katerem Ustavno sodišče ne bi presojalo primernosti in nujnosti posega v lastninsko pravico, ampak bi se omejilo zgolj na presojo, ali je bilo zagotovljeno pravično ravnovesje.20
Posebno težo ima v tem kontekstu odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-217/22 z dne 12. decembra 2024, v kateri je zavzeto stališče, da se poseg v lastninsko pravico z vidika 33. člena ustave lahko presoja le, če je posameznik že v postopku sprejemanja OPN opozoril na vse okoliščine, ki lahko vplivajo na presojo, ali načrtovana določitev namenske rabe zagotavlja pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika.21 Po stališču Ustavnega sodišča22 naj bi bilo občini le v primerih, ko lastnik oziroma investitor v postopku sprejemanja prostorskega akta opozori na vse konkretne okoliščine predvidene ureditve, dejansko omogočeno oceniti, ali je v konkretnem primeru zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim interesom in interesom prizadete osebe...
Nadaljevanje članka za naročnike >> Klemen Eržen, Samo Lončar: Pomanjkanje zazidljivih površin zaradi neizvajanja prostorskega urejanja kot izraz sistemske kršitve pravice do zasebne lastnine
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 28, 2025
>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
-----------------
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
