Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je v sodbi Cannavacciuolo in drugi proti Italiji ugotovilo kršitev pravice do življenja po 2. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP), ker Italija ni preprečila nezakonitega odlaganja in sežiganja škodljivih odpadkov, s tem pa tudi posledic za zdravje prebivalcev.
Že več kot dvajset let na območju med provinco Neapelj in jugozahodnim delom Caserte opozarjajo na nezakonito odlaganje, zakopavanje in sežiganje odpadkov, kar je povzročilo onesnaženje vode in zemlje. Fenomen, poimenovan Terra dei Fuochi, se je začel preučevati že v 90. letih prejšnjega stoletja. Ustanovljenih je bilo več parlamentarnih preiskovalnih komisij, ki so že leta 1995 razkrile podatke o 100-odstotnem porastu smrtnosti zaradi rakavih obolenj.
Odpadke nezakonito odlagajo tako kriminalne organizacije kot posamezniki, zato je druga preiskovalna komisija predlagala strožjo inkriminacijo dejanj, saj je prejšnja zakonodaja okoljske delikte obravnavala kot lažja kazniva dejanja, posledično z milejšimi kaznimi in krajšimi zastaralnimi roki.
Državni tožilec je v preiskavah odkril približno 980 nezakonitih odlagališč in poudaril onesnaženje z dioksinom kot posledico nezakonitega sežiganja odpadkov. Kljub odkritju strupenih odpadkov sanacija odlagališč ni bila izvedena.
Parlamentarna komisija je ugotovila, da se je število odpadkov in nevarnih snovi v naslednjih letih še povečalo, kar je povzročilo povečanje števila rakavih obolenj, ki je bilo precej višje od povprečja drugih italijanskih provinc. Kljub ponovnemu poudarku, da bi ravnanje moralo biti strožje inkriminirano, predlog ni bil sprejet.
Leta 2007 je SEU izdalo sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti, v kateri je ugotovilo kršitev dveh direktiv o odlaganju odpadkov. Posledično je Italija sprejela uredbo, ki je odgovornost za čiščenje onesnaženih območij dodelila regijam, ki naj bi vzpostavile regionalne načrte za dekontaminacijo.
Četrta preiskovalna komisija je ugotovila, da je velik del ozemlja še vedno onesnažen s kupi odpadkov, regionalne oblasti pa niso bile pripravljene vzpostaviti primernih ukrepov za sanacijo.
Leta 2013 je peta raziskovalna komisija ugotovila ponoven porast rakavih obolenj in porast kriminalnih organizacij, ki so nezakonito odlagale odpadke.
Istega leta je bil podpisan sporazum, v okviru katerega je regija Kampanija namenila pet milijonov evrov za boj proti nezakonitemu sežiganju odpadkov. Sprejet je bil tudi načrt spremljanja živil na prizadetem območju, ki je vključeval vzorčenje in testiranje živalskih ter rastlinskih proizvodov ter popis kmetijskih zemljišč za ugotavljanje morebitnega onesnaženja. Za namene popisa je bila ustanovljena delovna skupina za identifikacijo ozemlja in delitev zemljišč na več kategorij, odvisno od onesnaženosti, in posledično oceno primernosti za kmetijske dejavnosti.
Leta 2013 je bil proti Italiji sprožen ponovni postopek pred SEU zaradi neizpolnitve obveznosti, ki so ji bile naložene v sodbi leta 2008, in ponovno je bilo ugotovljeno neizpolnjevanje obveznosti.
Leta 2014 so zemljišča v Kampaniji razvrstili v pet kategorij domnevnega tveganja. Raziskave, ki jih je izvedla regionalna agencija za varstvo okolja, so potrdile visoko prisotnost strupenih snovi, vključno s kadmijem, živim srebrom in svincem. Študija biomonitoringa je pokazala povečane vrednosti strupenih snovi v krvi prebivalcev nekaterih občin.
Leta 2015 je dežela Kampanija uvedla sistem QR-kod za preverjanje varnosti hrane, različne organizacije pa so še vedno opozarjale, da je bil napredek pri sanaciji počasen, sežiganje odpadkov in druge nezakonite prakse pa so se nadaljevale.
V naslednjih letih se je uvedlo mnogo programov, ki so bili namenjeni preventivnim pregledom za rakava obolenja, in izvedene so bile tudi druge raziskave, ki so poročale o povečanju smrtnosti zaradi njih.
Oktobra 2016 so sprejeli akcijski načrt za boj proti nezakonitemu odlaganju in sežiganju odpadkov, ki naj bi med drugim vzpostavil primerno infrastrukturo za predelavo odpadkov, informacijske centre, ki bi skrbeli za sprejeta poročila o odlagališčih odpadkov, ter nadzorne kamere za nadziranje okolja.
Poročilo šeste parlamentarne komisije je zajemalo odkritje novih nezakonitih odlagališč, kot ključne ovire pa identificiralo finančne težave občin, pomanjkljivo koordinacijo oblasti in neučinkovitost kazenskega pregona. Prav tako je bilo ugotovljeno, da več ton odpadkov še vedno ni bilo odstranjenih. Tudi protokol za izboljšanje učinkovitosti akcijskega načrta, izdan novembra 2018, je te tri težave poudaril kot glavne ovire pri reševanju okoljskih težav.
ESČP je v zadevi obravnavalo več pritožb z vidika kršitve pravice do življenja (2. člen EKČP) in pravice do zasebnega življenja (8. člen EKČP). Najprej je zavrnilo ugovor vlade, ki je trdila, da bi morale biti pritožbe nedopustne zaradi že izdane sodbe SEU, saj zadevi nista povsem enaki. Sodba SEU je namreč državi nalagala plačilo pavšalnega zneska, medtem ko bi sodba ESČP pritožnikom dodelila pravično zadoščenje.
Vlada je v zvezi s petimi pritožniki trdila, da nimajo statusa žrtve, saj so pritožbo vložili kot interesno združenje. Pritožniki so nasprotno zatrjevali, da so bili kljub temu vsi prizadeti zaradi pojava, sodišče pa lahko v izjemnih primerih prizna status žrtve tudi organizacijam. Sodišče je presodilo, da pritožniki glede zatrjevane kršitve pravice do zdravja niso mogli biti neposredno prizadeti s strani države. Čeprav je priznalo pomembno vlogo interesnih združenj kot javnih nadzornikov, se pritožba v konkretnem primeru nanaša na izključno individualne pravice posameznikov, zato ni dopustilo njihovih pritožb.
Vlada je prav tako zatrjevala nedopustnost glede pritožnikov, ki naj sploh ne bi živeli na prizadetih območjih. Nasprotno so pritožniki izrazili, da seznam prizadetih občin ne bi smel biti izključen, saj mnogi živijo tik ob njihovi meji, onesnaževanje pa ne pozna meja in ni statično. Sodišče je presodilo, da so javne oblasti imele v posesti dokumentacijo, ki jim je omogočila izpostavljanje določenih občin kot bolj in drugih kot manj ogroženih, samo pa nima dovolj dokazov, da bi to ocenilo drugače. Tako je sprejelo ugovor vlade in zavrglo pritožbe.
Vlada je hkrati zatrjevala nedopustnost pritožb, saj naj pritožniki ne bi izčrpali vseh domačih pravnih sredstev. Tako bi lahko vložili civilno tožbo, se kot stranke vključili v kazenske postopke, začeli postopke pred upravnim organom ali celo vložili skupinsko tožbo zoper javno upravo. Pritožniki so nasprotovali, da nobena izmed možnosti ne bi dosegla njihovega cilja, saj sami niso iskali odškodnine, ampak predvsem ukrepanje države. Tako tožba pred civilnim sodiščem ali kazenska tožba ne bi omogočila odstranitve odpadkov, medtem ko zahteve, kot izhaja iz nacionalne prakse, zoper upravne organe in ministrstva še nikoli niso bile uspešne. Hkrati so zatrjevali tudi neučinkovitost upravnih in kazenskih postopkov.
ESČP je poudarilo, da niti civilna niti kazenska sodba ne bi rešili problema, postopek pred ministrstvom pa je očitno neučinkovit zaradi velike diskrecije organa in pretekle prakse takšnih zahtev, na katere se ministrstvo niti ni odzivalo. Država poleg tega ni predstavila nobene prakse, ki bi dokazovala primeren odziv na onesnaževanje, zato je ESČP zavrnilo ugovor vlade.
Glede nedopustnosti je sodišče presojalo še skladnost s šestmesečnim rokom za vložitev tožbe. Vlada je zatrjevala, da mora ta rok teči od dneva, ko je država prepoznala okoljsko krizo, alternativno pa od pojava negativnih učinkov na zdravje, posebno od odkritja tumorja. Pritožniki so nasprotno zatrjevali, da gre za nadaljujočo se situacijo, saj fenomen obsežnega onesnaževanja ne more biti osredotočen v en sam trenutek. Tako bi rok začel teči šele v trenutku, ko bi se nadaljujoča situacija končala.
ESČP je poudarilo, da pri trajajočih situacijah, pri katerih ni na voljo učinkovitih nacionalnih pravnih sredstev, rok za vložitev začne teči šele ob prenehanju situacije. Položaj prebivalcev prizadetih občin se šteje za nadaljevano situacijo, medtem ko je pri pritožnikih, ki so že zapustili prizadeto območje, situacija prenehala ob selitvi. V primeru pritožnikov, ki so tožili državo kot posredne žrtve zaradi smrti sorodnikov, se je situacija zaključila ob smrti. Sodišče je zato zavrnilo ugovor vlade za prvih devet pritožnikov, ki še vedno prebivajo na prizadetem območju, in dopustilo njihove pritožbe, medtem ko je pritožbe preseljenih pritožnikov označilo za nedopustne. Prav tako je pritožbe pritožnikov, ki so jih vložili kot posredne žrtve, razglasilo za nedopustne, saj bi morali te vložiti ob smrti sorodnikov ali vsaj takrat, ko so izvedeli za vpliv onesnaževalcev. Relevanten trenutek za vložitev pritožbe je tako bilo leto 2013, ko je bil sprejet prvi zakon o onesnaževanju, s tem ko je vlada hkrati javno prepoznala situacijo.
Tako je sodišče pritožbo dopustilo zgolj glede šestih pritožnikov in se lotilo presoje kršitve 2. člena konvencije.
Pritožniki so zatrjevali kršitev pozitivnih obveznosti države, saj ta ni storila dovolj, da bi preprečila negativne posledice onesnaževanja in zaščitila njihova življenja ter zdravje. Država je namreč že od leta 1997 vedela za problem, vendar ga ni razkrila niti ni sprejela ustreznih ukrepov, s čimer je hkrati kršila pravico do informacij o zdravju in možnih nevarnostih. Ko so ukrepi vendarle bili sprejeti, so ti bili neučinkoviti, prepozni in nezadostni. Sprva so začeli popis najnevarnejših zemljišč, vendar je ta zajemal zgolj kmetijska zemljišča. Prav tako so pritožniki poudarili neučinkovit nadzor, saj kamere na določenih območjih niso bile nameščene, na drugih pa neuporabljene. Kljub ukrepom se tudi ni zmanjšalo število požarov zaradi nezakonitega sežiganja odpadkov. Država je bila seznanjena z grožnjo, a ni sprejela vseh razumnih ukrepov, s čimer ni izpolnila svojih pozitivnih obveznosti in je kršila pravice, zagotovljene z 2. in 8. členom EKČP, kar so podprli z obsodbo s strani SEU.
Nasprotno je vlada zatrjevala, da so bili sprejeti ukrepi uspešni pri zatiranju fenomena. Najprej se je sklicevala na popis vseh kmetijskih zemljišč, hkrati pa tudi na analizo vode, prsti in zraka. Sklicevala se je na preverjanje hrane prek programa QR-kod, predložila dodatne študije in dokumentacijo o vzpostavitvi programov preventivnih pregledov za rakava obolenja, zatrjevala, da so bili vzpostavljeni registri, ki naj bi popisovali ta obolenja, da je namenila več milijonov evrov za vzpostavitev operacijskih centrov, izvedbo akcijskega načrta in odstranitev odpadkov ter učinkovito ukrepala pri zatiranju in kaznovanju izvršenih kaznivih dejanj. Ustanovila je tudi delovno skupino za oblikovanje standardiziranih kriterijev za razvrščanje onesnaženih lokacij, na regionalni ravni pa so bili sprejeti ukrepi za izvedbo varnostnih in sanacijskih ukrepov.
Sodišče je poudarilo, da 2. člen uvaja pozitivne obveznosti, ne samo kadar je pritožnik umrl, ampak tudi kadar obstaja resna nevarnost za njegovo življenje. Za uporabo člena mora obstajati resna in neposredna nevarnost za življenje. Kljub pomanjkanju jasne povezave med onesnaženjem in boleznimi je ESČP ugotovilo, da prve izvedene študije vzbujajo pomisleke o življenjsko nevarnih posledicah, kar nujno zahteva nadaljnje raziskave. Ker pomanjkanje znanstvene gotovosti ne odpravlja zaščitne obveznosti, ki vključuje preiskavo in oceno tveganja, je bil standard resne nevarnosti izpolnjen. Poleg obstoja resne nevarnosti so bile nacionalne oblasti o fenomenu obveščene že v 90. letih, leta 1996 pa tudi o povečani pojavnosti raka na prizadetih območjih. Zato je presodilo, da so oblasti vedele za nevarnost, zaradi česar je 2. člen EKČP aplikativen.
V presoji je sodišče ocenilo, da bi morali organi najprej celovito oceniti onesnaženje, določiti prizadeta območja ter sprejeti ukrepe za obvladovanje tveganj, raziskati vpliv onesnaženja na zdravje prebivalcev, ukrepati proti nezakonitemu ravnanju z odpadki in prebivalce obvestiti o nevarnosti. Pri tem je poudarilo pravočasnost odziva kot bistven pogoj.
ESČP je priznalo, da so nekateri ukrepi, posebej popis zemljišč, bili sprejeti, ampak je kot problematično poudarilo, da je šlo za popis zgolj kmetijskih zemljišč. Nezadostnost ukrepov se kaže tudi v programu analize onesnaženja tal, vode in prsti, saj se je do leta 2017 izvedel le deloma. Ugotovilo je sistemsko pomanjkljivost glede identifikacije prizadetih območij, še posebej pa je poudarilo, da do leta 2013 sploh ni bilo sprejetih smiselnih ukrepov. Ukrepi so tako bili sprejeti prepozno in se na določenih območjih sploh niso izvajali, zato je zaključilo, da oblasti niso ravnale z zahtevano skrbnostjo.
Glede drugih ukrepov je ugotovilo, da ni dokazov o sistematičnem in celovitem odzivu organov na onesnaženje ter da se odpadki še vedno nezakonito odlagajo in sežigajo. Glede odstranitve odpadkov z obstoječih odlagališč je bilo ukrepanje izvedeno le na 3 % teh območij. Prav tako je registre zemljišč, ki jih je predvideval regionalni zakon iz leta 2013, uvedlo zgolj sedem občin.
Prav tako je ESČP ugotovilo, da vlada ni predložila podrobnih informacij o izvajanju dekontaminacijskih ukrepov na občinski ravni, kar otežuje oceno njihovega napredka in medsebojne povezanosti. Poleg tega sta parlamentarna preiskovalna komisija in delovna skupina poročali o počasnem napredku ter odsotnosti pomembnih sanacijskih ukrepov v prizadetih občinah.
Sodišče je ugotovilo, da so bili ukrepi za spremljanje vpliva na zdravje, vključno z zdravstvenimi pregledi za rakava obolenja, sprejeti šele po letu 2013 ter da je bil celovit epidemiološki nadzor vzpostavljen šele leta 2018. Nacionalne oblasti pred tem niso ustrezno ukrepale kljub opozorilom že dve desetletji prej. Prvi celovit pristop k spremljanju zdravja je bil uveden šele z zakonom leta 2014, vendar so se konkretni ukrepi začeli izvajati šele leta 2016, kar je absolutno prepozno.
Glede nadzorovanja območij s kamerami in osebjem poročila iz leta 2019 in 2020 potrjujejo obsežna prizadevanja za koordinacijo in spremljanje teritorialnega nadzora, a tudi opozarjajo na pomanjkanje sodelovanja regionalnih oblasti in kadrovskih služb. Akcijski načrt leta 2016 je sicer vključeval povečano prisotnost organov pregona in nadzor s kamerami, a je sodišče ponovno izrazilo dvome o pravočasnosti teh ukrepov.
ESČP je poudarilo potrebo po strožji inkriminaciji okoljskih zločinov za učinkovitejši pregon. Sklicevalo se je na ugotovitve parlamentarne komisije, ki je opozarjala, da blažja kazniva dejanja nimajo odvračilnega učinka. Kljub inkriminaciji določenih ravnanj leta 2013 se to v praksi ni izkazalo za učinkovito. Vlada je predložila le sedem dokumentov o vodenih kazenskih postopkih, pri čemer so nekateri zastarali, drugi so se nanašali na manjša kazniva dejanja, informacije o nekaterih pa so bile nepopolne. Čeprav so bile v treh primerih izrečene obsodbe za hude okoljske zločine, je ESČP presodilo, da je število postopkov prenizko za dokaz ustreznih državnih ukrepov.
Sodišče je nazadnje ugotovilo, da je kopičenje odpadkov tudi posledica pomanjkljivosti v sistemu ravnanja z odpadki. Čeprav je vlada poročala o izboljšavah pri ločenem zbiranju in obdelavi, resne sistemske težave ostajajo.
Čeprav je vlada objavila informacije glede onesnaženja, je to storila šele leta 2013 z enkratno objavo na spletni strani, kar je absolutno prepozno, glede na to, da je z raziskavami razpolagala že dve desetletji prej. Glede na resnost fenomena bi bilo nujno, da bi oblasti sprejele celovito in dostopno strategijo obveščanja javnosti o tveganjih za zdravje.
Glede na to, da je vlada pretežno poudarjala ukrepe, ki so bili sprejeti šele po letu 2013, ti ukrepi pa niso bili pravočasni ali praktično učinkoviti, je ESČP ugotovilo kršitev 2. člena konvencije. Ker so se pritožniki za kršitev 8. člena sklicevali na iste argumente, te zatrjevane kršitve ni preučevalo.
Sodišče je prejelo več pritožb glede istega fenomena, kar kaže, da ne gre za izoliran incident, ampak za sistemski problem na ravni države, h kateremu je bistveno prispevalo nepravočasno odzivanje. Ker fenomen očitno še ni odpravljen, je zadevo razglasilo za pilotno sodbo.
Italiji je predlagalo, da vzpostavi usklajen in sistematičen pristop državnih organov do tega fenomena. Potrebni so namreč dodatni ukrepi za opredelitev odgovornosti med različnimi organi, zato da ne bi prišlo do fragmentacije obveznosti, poudarilo je pomembnost hitrega izvajanja ukrepov, popis vseh zemljišč in predvsem sanacijo onesnaženih območij. Opredelilo je, da morajo biti ukrepi izvedeni najkasneje v dveh letih od izdaje sodbe.
Pripravila: Jona Šmalc Novak
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
