Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je v zadevi Hora proti Združenemu kraljestvu odločilo, da nezmožnost obsojenca, ki prestaja nedoločno kazen zapora, sodelovati na parlamentarnih volitvah decembra 2019 ne pomeni kršitve 3. člena Prvega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (EKČP). Odločitev je pomembna zlasti zato, ker Sodišče prvič po pilotski sodbi Hirst proti Združenemu kraljestvu (št. 2) iz leta 2005 vsebinsko preizkuša ureditev, ki ostaja nespremenjena, a je bila pod nadzorom Odbora ministrov Sveta Evrope zaključena z resolucijo CM/ResDH(2018)467. Sodba tako pomeni doktrinarni obrat od abstraktne kontrole zakonske določbe k individualizirani presoji sorazmernosti.
Pritožnik je bil leta 2007 obsojen zaradi dveh posilstev in spolnega napada, storjenih po predhodni obsodbi za posilstvo iz leta 2000. Nacionalno sodišče mu je zaradi ponavljajočega vzorca kaznivih ravnanj in ocenjenega tveganja za javnost izreklo nedoločno zaporno kazen (angl. indeterminate sentence for the public protection) z minimalno dobo štirih let. Minimalna doba je potekla leta 2011, vendar Odbor za pogojni odpust (angl. Parole Board) njegove izpustitve ni odobril. Pritožnik na volitvah 12. decembra 2019 ni smel voliti na podlagi 3. člena Zakona o predstavništvu ljudstva iz leta 1983 (angl. Representation of the People Act 1983, ZPL 1983), ki obsojencem med prestajanjem zaporne kazni odvzema volilno pravico.
Ozadje zadeve zaznamuje dolgotrajno neuspešno izvrševanje sodbe Hirst. Vlada Združenega kraljestva je v obdobju med letoma 2006 in 2017 izvedla več posvetovanj in pripravila osnutek zakona, Skupni parlamentarni odbor pa je leta 2013 priporočil delno razširitev volilne pravice na zapornike s kaznimi do dvanajstih mesecev. Parlament tega priporočila ni sprejel; Spodnji dom je februarja 2011 z veliko večino potrdil ohranitev prepovedi. Vlada je namesto zakonske spremembe leta 2017 predlagala tri upravne ukrepe: dovolitev glasovanja zapornikom, izpuščenim na začasno prepustnico, pojasnilo pravice do glasovanja tistim pod nadzorstvom elektronske zapestnice ter obvestilo o odvzemu volilne pravice ob izreku kazni. Odbor ministrov je decembra 2018 te ukrepe ocenil kot zadostno izvršitev sodbe Hirst in nadzor nad skupino zadev zaključil.
Osrednja pravna dilema pred senatom drugega oddelka ESČP je bila, ali je ureditev, ki jo je v Hirstu veliki senat opredelil kot „ostro orodje“ (angl. blunt instrument), po sprejetju upravnih ukrepov še vedno v abstraktnem nasprotju s 3. členom Prvega protokola. Pritožnik je zatrjeval, da so upravni ukrepi le uskladili prakso z že veljavnim zakonskim besedilom in da po podatkih vlade zajemajo največ 100 zapornikov hkrati, kar je zanemarljivo glede na skupno populacijo. Sklicevanje na doktrino Animal Defenders International naj bi utemeljevalo, da je predmet presoje splošni ukrep sam po sebi in ne posamični primer. Vlada je nasprotno vztrajala pri širokem polju proste presoje in izpostavila, da odsotnost zakonske spremembe ne pomeni avtomatične nekompatibilnosti z EKČP, temveč je treba upoštevati resolucijo Odbora ministrov.
Sodišče je zavrnilo pritožnikov predlog za abstraktno kontrolo. Kot izhodiščno je poudarilo, da njegova vloga v posamičnih pritožbah načeloma ni presoja zakonodaje in abstracto, temveč preizkus, kako je bila zakonska določba uporabljena v konkretnih okoliščinah pritožnika. Ta pristop je Sodišče v Hirstu izjemoma opustilo zaradi tedanje sistemske narave problema in odprtega vprašanja, ali bi lahko morebitna sprememba zakonodaje pritožnika še vedno prikrajšala za volilno pravico. Po dvajsetih letih razvoja sodne prakse — zlasti sodb Scoppola proti Italiji (št. 3), Myslihaka in drugi proti Albaniji ter Kalda proti Estoniji (št. 2) — je po presoji Sodišča na voljo jasna smernica: odvzem volilne pravice zaporniku, obsojenemu zaradi hudega kaznivega dejanja in obsojenemu na dolgotrajno ali nedoločno kazen, je združljiv s Konvencijo.
Ključni argumentacijski gradnik je poklon subsidiarnosti in vlogi Odbora ministrov. Sodišče je poudarilo, da so njegove sodbe in nadzorni mehanizem po 46. členu EKČP komplementarni: če se dialog med Odborom ministrov, državo pogodbenico in Generalnim sekretarjem zaključi z ugotovitvijo, da izbrani ukrepi zadoščajo, resolucija sicer Sodišča formalno ne zavezuje, vendar ji je treba dati primerno težo. Pritožnikovo stališče, da je zakonska sprememba edini možen način izvršitve sodbe Hirst, bi po presoji Sodišča odvzelo Odboru ministrov potrebno prožnost pri presoji ustreznosti ukrepov. Ob tem je senat priznal, da tokratni primer ni klasična situacija, v kateri se zapiranje nadzora opre na bistveno prenovljeno zakonodajo — kot v serijah zadev o prestrezanju komunikacij ali o nadaljevanju pripora dosmrtnih zapornikov — vendar to samo po sebi ne odpira poti nazaj k abstraktni presoji.
Ob presoji sorazmernosti v pritožnikovem primeru je Sodišče izpostavilo štiri okoliščine: težo storjenih kaznivih dejanj, vzorec ponovnega izvrševanja, ugotovljeno tveganje za javnost in izrečeno strogo nedoločno kazen. Potek minimalne dobe iz leta 2011 zaključka ni omajal, saj nadaljnje pridržanje temelji prav na ugotovljenem tveganju, ki utemeljuje tudi izgubo volilne pravice v luči cilja krepitve državljanske odgovornosti in spoštovanja pravne države. Ko bo Odbor za pogojni odpust odredil izpustitev, bo pritožnik volilno pravico ponovno pridobil. Ta časovna vezanost je Sodišču omogočila razlikovanje od dosmrtnih izgub volilne pravice, ki jih je v Hirstu ostro kritiziralo.
Sodba odpira več vprašanj z resnimi posledicami za pravni prostor. Prvič, doktrina Kalda je z odločitvijo Hora dobila dodatno težo in učvrščuje pristop, po katerem zakonska ureditev, ki bi bila abstraktno lahko sporna, prestane preizkus v okoliščinah konkretnega pritožnika s hudo kriminalno preteklostjo. Drugič, sodba nakazuje, da lahko upravni ukrepi in soglasna ocena Odbora ministrov nadomestijo zakonsko intervencijo, kar odpira polje spora glede pravega dometa načela subsidiarnosti. Tretjič, Sodišče je izrecno opozorilo, da bi imelo koristi od stališč nacionalnih sodišč v postopku ugotovitve nekompatibilnosti po 4. členu Zakona o človekovih pravicah iz leta 1998 (angl. Human Rights Act 1998), kar posredno spodbuja izčrpanje domačih pravnih sredstev tudi tam, kjer ta niso formalno obvezna.
Zaključno lahko rečemo, da odločitev v zadevi Hora pomeni utrjeno stopnjo tolerance ESČP do nacionalnih ureditev, ki omejujejo volilno pravico zapornikom, obsojenim zaradi najtežjih kaznivih dejanj. Sodišče je s premikom težišča z abstraktne na individualizirano presojo priznalo, da lahko dolgotrajni institucionalni dialog med konvencijskim sistemom in državo pogodbenico privede do sprejemljive uskladitve tudi brez zakonske spremembe. Ostaja pa odprto vprašanje, kako bo ta pristop uporabljen v prihodnjih pritožbah zapornikov s krajšimi kaznimi ali brez ponavljajočega vzorca kaznivih ravnanj, kjer trditev o sorazmernosti odvzema volilne pravice ne bo tako prepričljiva.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
