c S

Obvestilo javnosti z objavo ugotovitev KPK ni upravni akt

28.11.2023

Vrhovno sodišče je v sodbi v zadevi X Ips 24/2023 z dne 4. oktobra 2023 presodilo, da obvestilo javnosti z objavo ugotovitev na spletni strani Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) na podlagi tretjega odstavka 29. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) ni upravni akt, saj se z njim ne odloča o dolžnem ravnanju osebe zaradi ugotovljene kršitve prepovedi o nezdružljivosti dejavnosti ali članstva iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK. To pa pomeni, da tožba v upravnem sporu zoper to obvestilo ni dopustna (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)).

Uvod

Vrhovno sodišče je uvodoma pojasnilo, da je njegova ustaljena razlaga, da pojem upravnega akta ne zajema le upravnih odločb, ampak tudi druge akte, ki jih sprejmejo organi v okviru izvrševanja upravne funkcije in so rezultat njihovega enostranskega oblastvenega odločanja. Navedeni pojem po razlogovanju vrhovnih sodnikov tako zajema vse odločitve nosilcev upravnih funkcij, ki posegajo v pravni položaj oseb, ne glede na to, da ne gre za upravne zadeve, o katerih bi se odločalo v upravnem postopku. Tako je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, upoštevati formalni in materialni pogoj, je zapisalo Vrhovno sodišče. Nadaljevalo je, da v formalnem pogledu gre za tak akt, če ga izda organ iz 1. člena ZUS-1 (kar v obravnavani zadevi ni sporno), torej državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila, materialnopravno pa so to akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (odločitev zato posega v njen pravni položaj) in ki so utemeljeni na normi javnega prava, ki pooblašča organ za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

Presoja Vrhovnega sodišča

Glede na opisano je moralo Vrhovno sodišče presoditi, ali KPK v postopku preverjanja opravljanja nezdružljive dejavnosti ali članstva po ZIntPK odloča o pravici oziroma obveznosti osebe (funkcionarja), določeni s predpisom, in če je tako, s katerim upravnim aktom.

Vrhovno sodišče je zato najprej povzelo relevantne določbe ZIntPK. Ta v 6. točki prvega odstavka 13. člena določa, da lahko KPK na svojo pobudo ali na podlagi prijave uvede postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije. Poklicni funkcionar tako ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah (prvi odstavek 27. člena ZIntPK). Če funkcionar v roku iz 28. člena ZIntPK ne preneha opravljati dejavnosti, članstva ali funkcije, ki po ZIntPK ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga KPK na to opozori in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora to dejavnost ali funkcijo prenehati opravljati. KPK opozori na nezdružljivost tudi funkcionarja, ki je po nastopu funkcije začel opravljati dejavnost, članstvo ali funkcijo, ki po ZIntPK ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora nezdružljivost odpraviti. V obeh primerih ta rok ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev (prvi odstavek 29. člena ZIntPK). Če KPK v primeru neposredno voljenih funkcionarjev ugotovi, da funkcionar po roku, ki ga je določila KPK, še naprej opravlja nezdružljivo dejavnost, o svojih ugotovitvah obvesti javnost in te objavi na spletnih straneh KPK (tretji odstavek istega člena).

Iz teh določb po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da je poklicnim funkcionarjem prepovedano opravljanje določenih dejavnosti oziroma članstvo v osebah javnega ali zasebnega prava in da nadzor nad izvajanjem te zakonsko določene omejitve izvaja KPK. Ta v primeru ugotovljene nezdružljivosti funkcionarja na to opozori in mu določi rok, v katerem je dolžan vzpostaviti zakonito stanje, tako da preneha opravljati nezdružljivo dejavnost ali funkcijo. Pri navedenem gre po mnenju Vrhovnega sodišča torej za nadzor z namenom odprave ugotovljene kršitve, ki se uresničuje z izrekanjem ukrepa, to je v postopku, v katerem KPK odloča o zakonsko določeni funkcionarjevi dolžnosti, da se vzdrži ravnanj, ki bi pripeljala do prepovedane nezdružljivosti, oziroma o njegovi obveznosti, da razreši nastali položaj, ki je v nasprotju s predpisom. Po oceni Vrhovnega sodišča pa je opozorilo iz prvega odstavka 29. člena ZIntPK tisti akt, s katerim KPK odloči o funkcionarjevem protipravnem ravnanju in na tem utemeljeni obveznosti, da v določenem roku navedeno odpravi. Šele ko poklicni, neposredno voljeni funkcionar ne ravna v skladu z izdanim opozorilom, KPK o tem obvesti javnost, tako da ugotovitve o nespoštovanju opozorila objavi na svoji spletni strani.

Po predstavljenem po presoji Vrhovnega sodišča javno objavljene ugotovitve o nezdružljivi dejavnosti, članstvu ali funkciji, ki je funkcionar ni odpravil, ne pomenijo ugotavljanja prepovedane nezdružljivosti in s tem povezanega relevantnega dejanskega stanja z namenom odprave nezakonitosti. To je vsebina opozorila, s katerim je – ne glede na poimenovanje – odločeno o strankini dolžnosti, da ugotovljeno kršitev odpravi. Objava ugotovitev glede stanja postopka in dejstva neizvršene obveznosti na spletni strani je tako le oblika sankcije za neizpolnitev naložene obveznosti, je bilo jasno Vrhovno sodišče.

Pojasnilo je, da obrazloženo pomeni, da se pri objavi navedenih ugotovitev ne postavlja (več) vprašanje obstoja nezdružljivih funkcij in utemeljenosti izrečenega ukrepa. Zato je utemeljena navedba, da objavljeno obvestilo javnosti ne pomeni ugotovitev o konkretnem primeru, ki bi bile sprejete v t. i. drugem javnopravnem postopku, kot je urejen v 13. členu ZIntPK, ampak gre za izpeljavo tretjega odstavka 29. člena tega ZIntPK. V prid temu stališču so po oceni Vrhovnega sodišča tudi določbe 15. člena ZIntPK, iz katerih izhaja, da KPK vodi upravne postopke (v drugem odstavku navedenega člena so akti, ki se izdajo v upravnem postopku, izrecno našteti, med njimi pa ni izreka opozorila iz prvega odstavka 29. člena ZIntPK), postopke o prekršku (kar tudi ni obravnavani primer) in druge javnopravne postopke. Za slednje je v četrtem odstavku 15. člena določeno, da se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK (torej tudi za ugotavljanje opravljanja nezdružljivih funkcij iz 6. točke te določbe, ki se zaključi z izrekom ukrepa), pri čemer se za vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V petem odstavku 15. člena ZIntPK je še določeno, da ima obravnavana oseba zoper odločitve iz postopkov po prejšnjem odstavku pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu, je razlogovalo Vrhovno sodišče.

Po prepričanju slednjega je razvidno torej, da KPK v okviru izvajanja svojih pristojnosti iz prvega odstavka 13. člena ZIntPK v drugem javnopravnem postopku izda opozorilo, ne pa ugotovitev, namenjenih javni objavi.

Zaključek

Po predstavljenem je odgovor na revizijsko vprašanje, da obvestilo javnosti z objavo ugotovitev na spletni strani KPK na podlagi tretjega odstavka 29. člena ZIntPK ni upravni akt, saj se z njim ne odloča o dolžnem ravnanju osebe zaradi ugotovljene kršitve prepovedi o nezdružljivosti dejavnosti ali članstva iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK, je zaključilo Vrhovno sodišče.

Pripravil: Patricij Maček


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.