Državni zbor je z izpodbijano zakonsko ureditvijo Upravnemu sodišču podelil pristojnost, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, navedenih v drugem odstavku 61. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), v delih, ki so v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3 opredeljeni kot splošni pravni akti. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki sicer vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave Republike Slovenije (URS), je presodilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-474/22 z dne 20. marca 2025.
Dosedanja ustavnosodna praksa
Ustavno sodišče je pojasnilo, da so prostorski izvedbeni akti predpisi. Pri presoji njihove vsebine upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.
Ustavno sodišče je razlogovalo, da v skladu z drugo povedjo drugega odstavka 162. člena URS lahko vsakdo poda pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, kadar predpis oziroma njegova izpodbijana določba ne učinkuje neposredno, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. V primeru posegov v prostor se v pravice posameznikov po mnenju Ustavnega sodišča praviloma poseže šele z gradbenim dovoljenjem, zato morajo imeti ti posamezniki možnost, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja uveljavljajo pravna in dejanska vprašanja, ki so povezana z zaščito njihovega pravno varovanega položaja, in da v upravnem sporu varujejo svoj pravni položaj tudi z ugovori, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja. To po naziranju Ustavnega sodišča pomeni, da morajo pobudniki prostorski izvedbeni akt, ki po njihovem mnenju posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, praviloma najprej izpodbijati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posege, načrtovane s prostorskim izvedbenim aktom, in v upravnem sporu, preden lahko – če so v postopku sodnega varstva neuspešni – dosežejo vsebinsko obravnavo njihovih očitkov pred Ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče torej ustaljeno zahteva t. i. formalno in materialno izčrpanje.
Spomnilo je, da je v odločbi v zadevi U-I-6/17 z dne 20. junija 2019 zakonsko ureditev, ki ni omogočala sodnega varstva zoper občinski prostorski akt, s katerim je bila namenska raba zemljišč spremenjena iz zemljišč, predvidenih za pozidavo, v nezazidljiva zemljišča, presojalo z vidika ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu pravnega položaja lastnikov teh zemljišč. Odločilo je, da taka ureditev ni bila v neskladju z URS, saj prvi odstavek 23. člena in 25. člen URS sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte ne zahtevata, pravno varstvo pa je v primerih, ko predpis neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa. Po stališču Ustavnega sodišča pogoj pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) ni pomenil ovire za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki bi pobudnikom nesorazmerno oteževala dostop do učinkovitega pravnega varstva njihovih pravic, saj je Ustavno sodišče izpolnjevanje tega pogoja doslej tolmačilo široko, upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše. V odločbi v zadevi U-I-139/15 z dne 23. aprila 2020 je Ustavno sodišče poudarilo, da mora lokalna skupnost že v fazi sprejemanja občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPN) ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS. Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa in zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem. V nadaljnji odločbi v zadevi U-I-151/15 z dne 4. junija 2020 pa je Ustavno sodišče še dodatno utemeljilo postopkovne zahteve z vidika varstva lastninske pravice v postopku sprejemanja občinskih prostorskih aktov.
Zatem je Ustavno sodišče opozorilo, da je v odločbi v zadevi U-I-327/20 z dne 20. januarja 2022 sprejelo stališče, da ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih URS rednim sodiščem ne podeljuje, ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Ustavno sodišče je na tej podlagi ugotovilo, da je bila izpodbijana zakonska ureditev (58. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2)), ki je glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov enake pristojnosti in pooblastila podeljevala Upravnemu sodišču, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena URS.
Po oceni Ustavnega sodišča pregled ustavnosodne presoje kaže, da pobudniki izkazujejo neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, ne da bi jim bilo treba predhodno izčrpati pravna sredstva zoper upravni akt, izdan na njihovi podlagi, le v dveh primerih: (1) če gre za lastnike zemljišč, ki jim že s prostorskim izvedbenim aktom opredeljena dopustna raba njihovih zemljišč onemogoča posege v prostor na zemljiščih v njihovi lasti, ter (2) če gre za nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja, svojih očitkov pa ne morejo uveljavljati v kakšnem drugem postopku.
Presoja ZUreP-3
V nadaljevanju je Ustavno sodišče zapisalo, da so državni prostorski načrt, uredba o najustreznejši varianti in državni prostorski ureditveni načrt kot državni prostorski izvedbeni akti ter OPN, občinski podrobni prostorski načrt in sklep o lokacijski preveritvi kot trije izmed štirih zakonsko urejenih občinskih prostorskih izvedbenih aktov splošni pravni akti. Državne prostorske izvedbene akte sprejme vlada z uredbo, občinske prostorske izvedbene akte pa občina z odlokom oziroma sklepom. Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti, je ugotovilo Ustavno sodišče in dodalo, da je po URS za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z URS in zakoni pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena URS), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti razveljavi ali odpravi (prvi odstavek 161. člena URS).
Ustavno sodišče je razlogovalo, da je Državni zbor z izpodbijano zakonsko ureditvijo Upravnemu sodišču podelil pristojnost, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, navedenih v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3, v delih, ki so v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, opredeljeni kot splošni pravni akti. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki sicer vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena URS. Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z URS in zakoni, s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, je po presoji Ustavnega sodišča izključne narave. Izpodbijana zakonska ureditev, to so prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, ki glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov Upravnemu sodišču podeljuje pristojnost za odločanje v upravnem sporu (in z učinki odločitev, ki jih zakon določa za ta upravni spor), je zato iz enakih razlogov, kot so navedeni v prej omenjeni odločbi Ustavnega sodišča v zadevi U-I-327/20 z dne 20. januarja 2022, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena URS, je presodilo Ustavno sodišče.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
