Razlogovanje nižjih instanc
Vrhovno sodišče je uvodoma pojasnilo, da je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženke z dne 11. maja 2023 v zvezi z odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije z dne 9. decembra 2022, ki je tožničino vlogo za dodelitev Zoisove štipendije za 1. letnik gimnazije za šolsko leto 2022/2023 zavrnil z obrazložitvijo, da je tožnica v predhodnem šolskem letu sicer dosegla povprečno oceno 4,85 in 2 točki za izjemne dosežke, vendar pa se zlato priznanje za tekmovanje iz znanja angleščine za 8. razred osnovne šole z dne 19. aprila 2021 (v organizaciji IATEFL Slovenia) ne šteje za izjemni dosežek, ker ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena pravilnika, saj to tekmovanje v letu 2020/2021 in tudi v preteklih treh letih od datuma tekmovanja ni bilo sofinancirano iz javnih sredstev. Zato je bila tožnica uvrščena pod mejo za dodelitev štipendije. Njeno pritožbo zoper navedeno odločbo je toženka zavrnila iz enakih razlogov.
Vrhovno sodišče je dalje pojasnilo, da sta sodišči prve in druge stopnje presodili drugače – da je sporno tekmovanje v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZŠtip-1 treba šteti za izjemni dosežek, saj je bilo izvedeno s pomočjo javnih sredstev, pri čemer sta se oprli na okoliščine, da je pri izvedbi tekmovanja sodelovala nadzorna učiteljica, ki je prejemnica plače iz državnega proračuna, da je bilo tekmovanje izvedeno v prostorih osnovne šole in da so bile kotizacije plačane iz šolskega sklada. Menili sta, da tretji odstavek 5. člena pravilnika nedopustno pogojuje in oži zakonski pojem »sofinanciranje iz javnih sredstev«, zato sta ga izključili iz uporabe (exceptio illegalis). V podkrepitev odločitve sta dodali še, da prvi odstavek 24. člena ZŠtip-1 vsebuje dikcijo »sofinanciranje« in ne »financiranje«, torej ni potrebno, da se tekmovanje v celoti financira iz javnih sredstev.
Presoja Vrhovnega sodišča
Vrhovno sodišče je poudarilo, da je prvostopenjsko sodišče iz Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) pravilno sklepalo, da so javna sredstva tista sredstva, ki se izplačujejo iz proračuna države ali lokalne skupnosti. Vendar pa nato tega stališča – kot je opozorilo Vrhovno sodišče – ni uporabilo kot izhodišče za odgovor na vprašanje, ali je bilo sporno tekmovanje sofinancirano iz javnih sredstev oziroma ali so bila organizatorju spornega tekmovanja ta finančna sredstva izplačana ali ne.
Razlogovanje o tem, kaj pomeni »sofinanciranje iz javnih sredstev«, je zapeljalo v drugo smer – ob sklicevanju na določbe Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), zlasti na njegov 81. člen, čemur je sledilo tudi sodišče druge stopnje, ki je poudarilo, da se iz sredstev državnega proračuna zagotavljajo plače osnovnim šolam za izvedbo interesnih dejavnosti, da se iz sredstev državnega proračuna zagotavljajo sredstva za kritje materialnih stroškov ter da se iz državnega proračuna zagotavljajo tudi sredstva za tekmovanja učencev. Poleg okoliščin konkretnega primera (glede nadzornega učitelja, prostora in šolskega sklada) je kot ključno izpostavilo presojo, da tekmovanja ni financirala le pravna oseba zasebnega prava (društvo), temveč se je izvedlo s pomočjo javnih sredstev, je navedlo Vrhovno sodišče.
Po presoji Vrhovnega sodišča je toženka takšnemu razlogovanju, ki poudarja pomoč pri izvedbi tekmovanja, namesto da bi se sodišče jasno opredelilo do tega, ali so bila organizatorju tekmovanja izplačana javna sredstva, utemeljeno nasprotovala. Ob tem je – kot je povzelo Vrhovno sodišče – opozarjala, da je praktično nesprejemljivo, da bi vsako tekmovanje, ki poteka v šoli in ga nadzirajo učitelji, kar velja za večino tekmovanj, pomenilo sofinanciranje iz javnih sredstev. Pravilno naj bi tudi izpostavljala, da mora financiranje iz javnih sredstev vselej temeljiti na jasni pravni podlagi. Na obstoj sofinanciranja iz javnih sredstev ni mogoče sklepati le iz okoliščin posameznega primera. Pri ureditvi ukrepov, ki so povezani s porabo javnih sredstev, je po mnenju Vrhovnega sodišča treba upoštevati načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo preglednosti, načelo sorazmernosti, načelo konkurenčnosti in načelo enake obravnave. Sodišči prve in druge stopnje tega nista upoštevali, napačno pa je tudi njuno stališče o exceptio illegalis v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena pravilnika, češ da je v nasprotju s prvim odstavkom 24. člena ZŠtip-1, je bilo poudarilo Vrhovno sodišče.
Poudarilo je, da je v skladu z 21. členom ZŠtip-1 določeno, da je Zoisova štipendija namenjena dijakom kot spodbuda za doseganje izjemnih dosežkov in s tem ustvarjanje dodane vrednosti na področju znanja, raziskovanja, razvojne dejavnosti in umetnosti. V prvem odstavku 22. člena ZŠtip-1 je določeno, da lahko štipendijo pridobi dijak, ki izpolnjuje pogoje iz 11. do 13. člena ZŠtip-1 (splošni pogoji), ki je dosegel izjemen dosežek in je v zaključnem razredu osnovne šole dosegel povprečno oceno najmanj 4,70. Po drugi alineji prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 se za izjemne dosežke štejejo prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev. Po četrtem odstavku 24. člena ZŠtip-1 minister, pristojen za delo, s podzakonskim aktom določi natančnejšo opredelitev in uveljavljanje izjemnih dosežkov.
Pravilnik, izdan na podlagi takšnega zakonskega pooblastila, v 5. členu (z naslovom »Izjemni dosežek na državnih tekmovanjih«) določa, da so državna tekmovanja, sofinancirana iz javnih sredstev, tekmovanja, ki jih na podlagi javnega razpisa sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje, ali Zavod Republike Slovenije za šolstvo, in potekajo na državni ravni (prvi odstavek). Ne glede na prejšnji odstavek so državna tekmovanja tudi tekmovanja iz znanja ali raziskovanja na državni ravni, ki izpolnjujejo naslednje pogoje: - organizator ima javno objavljen akt o organizaciji ali izvedbi tekmovanja; - organizirana so v dveh ali več stopnjah, in sicer na ravni izobraževalne ustanove, občinsko ali regionalno; - uvrstitev tekmovalcev na državno tekmovanje je možna le na podlagi rezultata na predhodni stopnji tekmovanja; - sofinancirana so iz javnih sredstev in; tekmovanja se pod enakimi pogoji lahko udeležijo udeleženci posamezne ravni ali stopnje izobraževanja ustreznih smeri vseh izobraževalnih ustanov v Republiki Sloveniji (drugi odstavek). Šteje se, da je pogoj iz četrte alineje prejšnjega odstavka izpolnjen, če je bil organizator tekmovanja kadarkoli v preteklih treh letih od datuma tekmovanja, na katerem je bil dosežen izjemni dosežek, upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma mu je bilo financiranje zagotovljeno neposredno s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo (tretji odstavek), je podzakonsko ureditev povzelo Vrhovno sodišče.
Pojasnilo je, da sta sodišči prve in druge stopnje izpostavili, da za razliko od citirane določbe pravilnika prvi odstavek 24. člena ZŠtip-1 sofinanciranja iz javnih sredstev ne predpisuje z dodelitvijo sredstev na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma z neposrednim financiranjem s strani pristojnega ministrstva, kar sta po presoji Vrhovnega sodišča napačno opredelili kot nedopusten pogoj, ki oži zakonski okvir oziroma z zakonom dane pravice in potencialne štipendiste postavlja v slabši položaj, kot jim ga daje zakon.
Vrhovno sodišče je poudarilo, da predmet prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 (z naslovom »Izjemni dosežki«) niso pravice potencialnih štipendistov, kot izhaja iz sodb sodišča prve in druge stopnje, ampak osnovna opredelitev, kaj se šteje za izjemne dosežke, med drugim prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev (druga alineja). Tudi zakonsko pooblastilo iz četrtega odstavka 24. člena ZŠtip-1, ki odkazuje na natančnejšo opredelitev izjemnih dosežkov s podzakonskim aktom, se ne nanaša na ureditev pravic. Enako velja za 5. člen pravilnika, četudi natančnejša opredelitev izjemnih dosežkov in s tem pojma »sofinanciranja iz javnih sredstev« navsezadnje vpliva na odločitev o upravičenosti do štipendije, je poudarilo Vrhovno sodišče.
To je nadaljevalo, da podzakonski akt ne sme določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Ureditev tretjega odstavka 5. člena pravilnika, ki dopušča upoštevanje sofinanciranja iz javnih sredstev tudi za pretekla tri leta od aktualnega tekmovanja, pa je po oceni Vrhovnega sodišča celo ugodnejša od zakonske. S tem, ko predpisuje udeležbo organizatorja tekmovanja na javnem razpisu neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma neposredno zagotovitev financiranja s strani pristojnega ministrstva, pa prav tako ni presežena vsebina ali namen zakonske določbe o sofinanciranju iz javnih sredstev. Nasprotno, gre za podzakonsko ureditev, ki upošteva načelo preglednosti glede porabe javnih sredstev, nenazadnje pa tudi načelo enake obravnave pri porabi javnih sredstev, je prepričano Vrhovno sodišče.
Zaključek Vrhovnega sodišča
Opozorilo je, da sta sodišči, čeprav sta ob odklonitvi uporabe tretjega odstavka 5. člena pravilnika poudarili, da je treba vsem potencialnim štipendistom zagotoviti enak položaj, s svojim odločanjem storili ravno nasprotno. Namesto, da bi upoštevali jasno določbo pravilnika, ki zakonito konkretizira zakonsko besedilo in pojma »sofinanciranje iz javnih sredstev« nedopustno ne oži, sta vsebino pravilnika nadomestili s svojim razlogovanjem oziroma sta vsebino zakonske določbe 24. člena ZŠtip-1 razložili s sklicevanjem na okoliščine, ki sta jih v tem primeru šteli za odločilne. S tem nista upoštevali, da mora biti tudi zaradi pravne varnosti potencialnih štipendistov vnaprej jasno določeno, katero tekmovanje se šteje za sofinancirano iz javnih sredstev, saj le državna priznanja, prejeta na takšnih tekmovanjih, lahko privedejo do priznanja Zoisove štipendije.
Vrhovno sodišče je zato sklenilo, da materialnopravni zaključek sodišč prve in druge stopnje, da tekmovanje iz angleščine v okoliščinah konkretnega primera izpolnjuje pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, ni pravilen.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
