O ustavnosti Zakona o veterinarstvu (ZVet-1)

Splošno o legalitetnem načelu

V obravnavani zadevi je Upravno sodišče (v nadaljevanju: predlagatelj) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 66. člena ZVet-1, ki ureja pridobitev koncesije za opravljanje javne veterinarske službe. Ocenilo je, da je ZVet-1 zaradi pomanjkljive ureditve v neskladju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije (URS), ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru ter na podlagi URS in zakona. Ustavno sodišče je pojasnilo, da ta zahteva v bistvenem pomeni, da mora zakonodajalec vsebino, ki naj bo predmet predpisa, kadar podrobnejše urejanje pravic in obveznosti posameznikov prepusti oziroma naloži podzakonskim aktom, v temelju urediti že v samem zakonu. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule). Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje spada v izključno pristojnost zakonodajalca, to je vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v URS. Kadar gre za pretežno strokovna tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, lahko zakonodajalec izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje. V primerih, ko določena pravna ureditev ne pomeni klasičnega oblastnega delovanja države, temveč pospeševalno oziroma spodbujevalno delovanje, je zahteva po preciznosti in restriktivnosti zakonskega pooblastila manj stroga, je razlogovalo Ustavno sodišče. Zapisalo je, da so koncesije pravica, in ne dolžnost koncedenta oziroma oblastnega organa. Njihova pravna narava je mešana in vsebuje tako upravne kot civilnopravne elemente. Prenos koncesionirane dejavnosti na osebo zasebnega prava zahteva ureditev številnih pravnih vprašanj pravnega odnosa med javnim in zasebnim partnerjem ter pravil izvajanja dejavnosti, kar je vse predmet upravnih in civilnopravnih pravil. V tem pogledu torej ne gre za tako natančno določena de iure imperii pravila, umeščena v okvire legalitetnega načela, temveč za širše polje lastne presoje oblastnega organa (potencialnega koncedenta) tako glede odločitve, ali bo koncesijo sploh podelil, kot glede tega, kako bo uredil postopkovna pravila izbire koncesionarja ter pravila samega koncesijskega odnosa med javnim in zasebnim partnerjem, je razložilo Ustavno sodišče.

Javni razpis kot akt poslovanja

V povezavi z navedbami predlagatelja, ki se nanašajo na javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (v nadaljevanju: javni razpis), je Ustavno sodišče navedlo, da je že sprejelo stališče, da prejšnji javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije ni (bil) predpis ali splošni akt. To stališče je po oceni Ustavnega sodišča neposredno uporabljivo v obravnavani zadevi, ki zadeva dodelitev koncesij iste vrste. Javni razpis pomeni le izvajanje (uporabo) predpisa v tem smislu, da se nanaša na postopek, v katerem se na koncu z upravnim aktom – upravno odločbo, ki je sicer oblastni akt – dodeli koncesija izbranemu koncesionarju. Javni razpis je sam po sebi dejansko le postopek (za dodelitev koncesij). Javnega razpisa v danih okoliščinah po mnenju Ustavnega sodišča ni mogoče opredeliti kot oblastnega akta, temveč kot akt poslovanja. Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju: Uprava) le z objavo javnega razpisa ni kot javna oblast enostransko pravno zavezala posameznikov – veterinarskih organizacij – k določenemu ravnanju oziroma ni odločila o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Veterinarske organizacije so se lahko po svoji presoji odločile o morebitni prijavi na javni razpis, je opozorilo Ustavno sodišče in dalje pojasnilo, da je Uprava le udejanjila prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da koncesije za opravljanje javne veterinarske službe dodeli na podlagi javnih razpisov, kar zadeva izvedbo javne veterinarske službe, in ne še oblastnega odločanja. Tako po presoji Ustavnega sodišča niso utemeljene predlagateljeve navedbe, da ZVet-1 krši legalitetno načelo na področju upravnega prava, ker Upravi prepušča določanje meril v javnem razpisu. Iz tega načela po mnenju ustavnih sodnikov ne izhaja, da bi morali imeti akti, ki ne pomenijo normativne dejavnosti izvršilne oblasti in so akti poslovanja, obvezno podlago v zakonu (v smislu zahteve legalitetnega načela), ne smejo pa biti v nasprotju z zakonom in URS. To pa ne pomeni, da javni razpis ne more biti predmet sodnega nadzora, je še opozorilo Ustavno sodišče.

Določanje meril za izbiro koncesionarja

Koncesijski akt

Ustavno sodišče je v nadaljevanju navedlo, da je predlagatelj zatrjeval, da ZVet-1 krši legalitetno načelo tudi zato, ker prepušča določanje meril za izbiro koncesionarjev vladi. Trdil je, da bi morale biti v ZVet-1 kot področnem zakonu določene posebne podlage za določitev meril na področju dodeljevanja koncesij za izvajanje javne veterinarske službe. V povezavi s tem je Ustavno sodišče razložilo, da je namen meril, da omogočijo primerjavo med prijavami in določijo, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja. Določanje meril sledi javnemu interesu in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij. Prva alineja 75. člena ZVet-1, ki je naslovljen »pristojnosti vlade« in na katerega se sklicujeta državni zbor in vlada, določa, da ima vlada po tem zakonu »pravico in obveznost« določiti mrežo javne veterinarske službe. Prvi odstavek 52. člena ZVet-1 določa, katere od veterinarskih dejavnosti, ki so naštete v 51. členu ZVet-1, so dejavnosti javne veterinarske službe, ki se opravljajo v okviru mreže javne veterinarske službe, je ureditev povzelo Ustavno sodišče in pojasnilo, da mrežo javne veterinarske službe sestavljajo Nacionalni veterinarski inštitut Veterinarske fakultete Univerze v Ljubljani ter veterinarske in druge organizacije, ki imajo koncesijo po tem zakonu, pooblaščeni laboratoriji drugih organizacij in Veterinarska zbornica. Vlada je z Uredbo o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju: Uredba), v kateri je med drugim navedeno, da je bila izdana na podlagi prve alineje 75. člena ZVet-1, določila način in pogoje za teritorialno razdelitev (mrežo) izvajanja nalog javne veterinarske službe zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, ki se financirajo iz proračunskih sredstev Uprave, je zapisalo Ustavno sodišče in navedlo, da je vlada trdila, da je po sodni praksi Uredba koncesijski akt, ter da iz vsebine obravnavanih zahtev ni videti ustavnopravnih razlogov, da temu ne bi sledilo. Koncesijski akt je podzakonski predpis in nujen javnopravni element koncesijskega razmerja, njegov »materialni temelj«, s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu. Ni sicer izključeno, da posamezna določba koncesijskega akta nima narave predpisa, vendar to v obravnavanih zadevah, v katerih predlagatelj zatrjuje pomanjkljivo zakonsko ureditev (pravno praznino), ni pravno pomembno, je bilo jasno Ustavno sodišče.

Zapisalo je, da je treba najprej upoštevati, da vsebino koncesijskega akta na splošno opredeljuje oziroma določa ustrezna zakonodaja s področja javnih služb. V tem smislu ta zakonodaja na splošno pooblašča koncedenta oziroma pristojni organ, da določena vprašanja uredi v koncesijskem aktu, in predlagatelj mora presoditi, kateri predpisi so upoštevni v posameznih primerih, je razložilo Ustavno sodišče in navedlo, da drugi odstavek 66. člena ZVet-1, ki primeroma določa vsebino javnega razpisa (med drugim določa, da javni razpis vsebuje zlasti pogoje in merila za izbiro), sam po sebi še ne izključuje možnosti, da bi imela ta vsebina podlago (tudi) v koncesijskem aktu. Navedena določba se ne nanaša na vsebino koncesijskega akta.

Strokovna narava meril za izbor koncesionarjev

Dalje je Ustavno sodišče zapisalo, da je treba upoštevati tudi, da so merila za izbor koncesionarjev v pretežnem delu strokovne narave in da ima lahko v takšnih primerih izvršilna veja oblasti široko polje presoje. Uredba med drugim določa območje dejavnosti veterinarskih organizacij s koncesijo in teritorialno porazdelitev dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev (na te dejavnosti se je nanašal javni razpis). V okviru te ureditve Uredba opredeljuje tudi organizacijo izvajanja dejavnosti in prednostna merila, ki se na primer nanašajo na bližino in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja določenih dejavnosti, kadrovska vprašanja ter zakonitost izvajanja dosedanje koncesije v določenem preteklem obdobju. Opisana merila po oceni Ustavnega sodišča v glavnem izhajajo iz strokovnih ocen v povezavi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe, ki terjajo strokovno presojo in očitno zadevajo tudi vprašanja njenega operativnega načrtovanja. To po presoji Ustavnega sodišča predpostavlja široko polje presoje izvršilne veje oblasti, kar pomeni, da so zahteve legalitetnega načela manj stroge. Do tega zaključka pa vodi tudi dejstvo, da podeljevanje koncesij nikoli ni obveznost oblasti, lahko pa se ta zanjo odloči in izvaja servisno vlogo oblasti na koncesijski način (način koncesionirane javne službe). Tudi javna veterinarska služba je odraz servisne funkcije države, je spomnilo Ustavno sodišče.

Sklep

Ustavno sodišče je na podlagi predstavljenih izhodišč presodilo, da posebna podlaga v ZVet-1, ki bi določala oziroma opredeljevala merila za izbor koncesionarjev, z vidika legalitetnega načela ni potrebna. To po presoji Ustavnega sodišča ne pomeni, da ne bi bila mogoča ali tudi dobrodošla, vendar pa je razlaga drugega odstavka 120. člena URS ne zahteva. Tako po mnenju Ustavnega sodišča ni mogoče slediti očitku predlagatelja, da iz ZVet-1 ne izhaja, kaj je zakonodajalec štel za odločilni razlog za morebitno »omejitev koncesije na enega koncesionarja« na nekem območju. Slediti ni mogoče niti njegovemu očitku, da ZVet-1 ne določa meril za oblikovanje območij, na katerih je treba zagotavljati veterinarske storitve, saj gre pri tem torej za vprašanje določitve meril, je navedlo Ustavno sodišče, vendar je dalje opozorilo, da navedeno ne pomeni, da javna oblast ni pravno vezana pri določanju meril za izbor koncesionarjev. Ne da bi se opredeljevalo do upoštevnosti posameznih predpisov v konkretnih primerih, kar je, kot je že bilo navedeno, na predlagatelju, je Ustavno sodišče dodalo, da Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) na primer določa več temeljnih načel, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva. Ta načela, kot so med drugim načelo enakosti, transparentnosti, sorazmernosti in konkurence, po oceni Ustavnega sodišča sodoločajo okvir mogočih meril na posameznih področjih dodeljevanja koncesij ter na splošno izhajajo že iz temeljnih ustavnih zahtev, zlasti v zvezi z enakostjo pred zakonom (14. člen URS) in podjetništvom (74. člen URS). Ustavno sodišče je navedlo še, da iz prakse Sodišča Evropske unije (SEU) izhaja stališče, da morajo javni organi, ki sklepajo koncesijske pogodbe za storitve javnih služb, na splošno spoštovati temeljna pravila Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva. Ti načeli vključujeta zlasti zahtevo po preglednosti, tako da lahko javni organ, ki podeljuje koncesije, ugotovi, ali sta bili upoštevani. Zaradi zahteve po preglednosti mora javni organ v korist potencialnih ponudnikov zagotoviti ustrezno stopnjo obveščenosti javnosti, ki koncesijo za storitve odpre konkurenci in omogoča nadzor nad tem, ali so bili postopki podelitve opravljeni nepristransko. SEU je na primer tudi že večkrat opozorilo, da je mogoče svobodo opravljanja storitev omejiti le s predpisi, ki so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu in veljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice. Poleg tega morajo biti nacionalni predpisi taki, da zagotavljajo uresničitev cilja, ki mu sledijo, in ne presegajo tega, kar je potrebno za njegovo dosego. V primerih, ko je uporabljivo tudi pravo Unije, morajo v skladu z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvajalci javnih služb, torej tudi koncesionarji, ki izvajajo določeno javno službo, upoštevati ustrezna pravila konkurence do tiste meje, ko je še omogočeno de iure in de facto izvajanje javne službe. Iskanje te meje mora odražati tudi zakonodajna ureditev, vendar tega vprašanja predlagatelj ne odpira, je še navedlo Ustavno sodišče in glede na vse predstavljeno ugotovilo, da ZVet-1 ni v neskladju z URS.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.